Ensuring rational land use as a key factor of food security of the Russian Federation: legal aspect
Table of contents
Share
QR
Metrics
Ensuring rational land use as a key factor of food security of the Russian Federation: legal aspect
Annotation
PII
S102694520029292-2-1
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Aleksandr Yu. Sokolov 
Occupation: Director of the Saratov Branch
Affiliation: Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences
Address: Russian Federation,
Stanislav Коrolev
Occupation: Senior Researcher of the Saratov Branch
Affiliation: Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences
Address: Russian Federation
Edition
Pages
102-109
Abstract

Food security is an important component of the progressive development of any modern state. The determining factor of its provision is the rational use of land in agriculture. The relevance of the article is due to the presence of a number of negative trends, namely: a reduction in the area of agricultural land, a decrease in their quality. The aim is to analyze the current state of regulatory regulation of certain issues of rational land use in the field of agriculture in the context of food security of the Russian Federation. In the course of the study, the existing shortcomings and gaps of the current legislation affecting the effectiveness of the policy implemented by the state in the field under consideration were identified, author's proposals for its improvement were made.

Keywords
legal policy, state, law, food security, food independence, modernization of the legal system, legal regulation, rational land use, land fund management
Received
04.07.2023
Date of publication
29.12.2023
Number of purchasers
9
Views
652
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf 100 RUB / 1.0 SU

To download PDF you should pay the subscribtion

Additional services access
Additional services for the article
Additional services for the issue
Additional services for all issues for 2023
1

Соколов

2

Королев

3 Продовольственная безопасность исследуется учеными уже не одно десятилетие. С годами эта тема не только не теряет своей актуальности, но становится все острее. Этому способствуют две основные причины, имеющие тенденции к усилению.
4 Первая – быстрый рост населения Земли, что порождает глобальный дефицит продовольствия. Ныне численность населения превышает 8 млрд человек. Этот показатель был достигнут в ноябре 2022 г. Наиболее густонаселенные страны – КНР, Индия (с населением около 1.5 млрд человек), США, Индонезия, Пакистан. Российская Федерация в этом списке занимает 9-е место, с численностью населения чуть более 146 млн человек1. По оценке фонда ООН в области народонаселения, к 2050 г. население Земли составит 8.91 млрд человек, а к 2150 г. – 9.75 млрд2. Безусловно, увеличение населения, предполагает рост потребления природных ресурсов.
1. См.: Информационный ресурс Countrymeters.info. URL: http:// >>>> (дата обращения: 18.01.2023).

2. См.: Информационный ресурс www.un.org. URL: >>>> (дата обращения: 18.01.2023).
5 Сегодня «негативное антропогенное воздействие на природную среду настолько велико, что человек вышел за пределы несущей экологической емкости биосферы»3. Начиная со второй половины прошлого века было израсходовано больше сырья, чем за все время существования человечества. Более 90% сырья превращается в отходы и лишь только 10% в готовую продукцию4. Отсюда вытекает вторая причина – нерациональное, а во многих случаях просто бесконтрольное использование природных ресурсов. «Угроза ухудшения экологической ситуации и истощения природных ресурсов находится в прямой зависимости от состояния экономики и готовности общества осознать глобальность и важность этих проблем. Для России в целом и различных ее регионов эта угроза особенно велика из-за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промышленности, неразвитости законодательной основы природоохранной деятельности, отсутствия или ограниченного использования природосберегающих технологий»5. При этом тема рационального природопользования и сохранения ресурсного потенциала до недавнего времени вообще не рассматривалась как приоритетное направление государственной политики. В Российской Федерации придание «особого» статуса данному вектору регулирования состоялось только в 2011 г.6 Прошедшие 12 лет были весьма плодотворными в плане совершенствования правового регулирования отношений в указанной сфере. Однако, остается еще много задач, в том числе юридического характера, ожидающих своего скорейшего решения7. Например, в действующем законодательстве отсутствует определение рационального использования земель, хотя данный термин достаточно часто встречается в нормативных правовых актах8.
3. Лунева Е.В. Эколого-правовое регулирование рационального природопользования: междисциплинарный аспект // Вестник Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). 2019. № 1. С. 142.

4. См: Шевченко В.В., Десятниченко Д.Ю., Десятниченко О.Ю. Рост потребления природных ресурсов в условиях глобализации как катализатор развития альтернативной энергетики // Экономика и менеджмент инновационных технологий. 2016. № 6 (57). С. 113 - 117.

5. Abanina E.N., Timofeev L.A., Agapov D.A., et al. Systems of Environmental Security of Urbanized Territories Within the Framework of the Program of Ecological Development of Urbanized Territories (2019) IOP Conf. Series: Earthand Environmental Science 224, 012031.

6. См.: Указ Президента РФ от 07.07.2011 г. № 899 «Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических технологий Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 4, ст. 345.

7. См.: Устюкова В.В., Землякова Г.Л. Охрана земель как основного компонента окружающей среды и сохранение их ресурсного потенциала // Образование и право. 2018. № 9. С. 117–127.

8. См.: Чмыхало Е.Ю. О соотношении понятий «комплексное развитие территорий» и «рациональное использование земель» // Правовая политика и правовая жизнь. 2022. № 4. С. 92–99.
6 Изложенное определяет для человечества весьма не радужные перспективы. Добавив к этому участившиеся в последнее время вооруженные конфликты в различных регионах, в том числе обладающих значительными запасами плодородных земель (в частности, Украина), становится понятным, что сложившаяся ситуация требует скорейшего анализа, оценки, формирования идей и концепций для поиска вариантов реагирования на соответствующие вызовы складывающейся реальности.
7 Из двух указанных выше причин, обусловливающих актуальность вопросов продовольственной безопасности, под которой в российском законодательстве понимается состояние социально-экономического развития страны, обеспечивающее продовольственную независимость, гарантирующее физическую и экономическую доступность для каждого гражданина пищевой продукции, соответствующей обязательным требованиям, в объемах не меньше рациональных норм потребления, необходимой для активного и здорового образа жизни9, однозначно определить как проблему представляется возможным только одну, а именно ухудшение состояния природных ресурсов. В контексте рассматриваемой темы речь идет о землях сельскохозяйственного назначения, так как именно они являются основным средством производства выращиваемой продукции. Однако ухудшение состояния других компонентов окружающей среды (атмосферного воздуха, воды, леса) так же вызывает беспокойство.
9. См.: п. 2 Указа Президента РФ от 21.01.2020 г. № 20 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» >>>> // СЗ РФ. 2020. № 4, ст. 345.
8 Увеличение численности населения обозначить как проблему не представляется возможным по следующим основаниям. Во-первых, проблема перенаселения актуальна только для некоторых стран Востока и Азии. В других, например в Российской Федерации, политика государства направлена на увеличение рождаемости и продолжительности жизни населения10. Во-вторых, все попытки искусственно решить «проблему перенаселения» создают еще более сложные состояния как экономики, так и общественной жизни. Наглядным примером является КНР, где начиная с 1970-х годов на государственном уровне претворялся в жизнь лозунг «одна семья – один ребенок». Наряду с очевидными результатами по снижению прироста населения это привело к неожиданным последствиям: трудности в создании семьи (мальчиков рождалось больше, чем девочек), дефициту рабочей силы, старению населения, снижению потребительской активности. В 2016 г. власти КНР признали ошибочность проводимого курса. Реализуемая политика была отменена11. Это наглядная иллюстрация несостоятельности идеи искусственного сокращения народонаселения в отдельно взятой стране. Следовательно, решать проблему с продовольственной безопасностью посредством уменьшения количества потребителей изначально является не перспективной идеей, более того – не слишком гуманной. Таким образом, единственный верный путь – это увеличение производства продуктов питания по всем отраслям (растениеводство, животноводство, рыбное хозяйство).
10. См.: Указ Президента РФ от 09.10.2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» >>>> // СЗ РФ. 2007. № 42, ст. 5009.

11. См.: Информационный ресурс wikipedia.org. URL: http:// >>>> (дата обращения: 27.02.2023).
9 На Всемирном саммите по продовольственной безопасности, проходившем в Риме 16–18 ноября 2009 г., были определены пять принципов устойчивой глобальной продовольственной безопасности. К ним относятся:
10 принцип 1. Инвестирование средств в реализацию планов, принимаемых самими государствами, с целью выделения ресурсов на должным образом проработанные и ориентированные на конкретные результаты планы и партнерские отношения;
11 принцип 2. Усиление стратегической координации на национальном, региональном и глобальном уровнях в целях совершенствования регулирования, достижения более эффективного распределения ресурсов, недопущения дублирования усилий и выявления недостающих ответных мер;
12 принцип 3. Стремление к всеобъемлющему двуединому подходу к обеспечению продовольственной безопасности, который включает: 1) прямые меры по незамедлительному смягчению проблемы голода в интересах тех, кто наиболее уязвим; 2) среднесрочные и долгосрочные программы в области устойчивого сельского хозяйства, продовольственной безопасности, питания и развития сельских районов для устранения коренных причин голода и бедности, в том числе на основе последовательной реализации права на достаточное питание;
13 принцип 4. Обеспечение важной роли многосторонней системы посредством неуклонного повышения эффективности, расширения возможностей реагирования, усиления координации и наращивания результативности деятельности многосторонних учреждений;
14 принцип 5. Обеспечение устойчивых и существенных обязательств со стороны всех партнеров по инвестированию в сектора сельского хозяйства, продовольственной безопасности и питания с выделением необходимых ресурсов на своевременной и надежной основе и с ориентацией на многолетние планы и программы12.
12. См.: Римская декларация о всемирной продовольственной безопасности: одобрена Комитетом по всемирной продовольственной безопасности 31.10.1996 г. и на Всемирной встрече на высшем уровне по проблемам продовольствия 13.11.1996 г. в Риме. URL: http:// >>>> (дата обращения: 20.01.2023).
15 В Российской Федерации начало обсуждения вопросов продовольственной безопасности и ее правовому регулированию было положено в 1996 г. Именно тогда в Государственную Думу был внесен законопроект Федерального закона «О продовольственной безопасности Российской Федерации»13, который впоследствии был отклонен Президентом РФ. Теоретическими вопросами правового обеспечения продовольственной безопасности начиная с середины 1990-х годов активно занимались П.Т. Бурдуков14, Х.У. Белхароев15 и др.
13. См.: Информационный ресурс sozd.duma.gov.ru. URL: http:// >>>> (дата обращения: 19.01.2023).

14. См.: Бурдуков П.Т. Стратегия голода и земельный вопрос. М., 1995.

15. См.: Белхароев Х.У. Правовое обеспечение продовольственной безопасности современной России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
16 30 января 2010 г. была утверждена первая Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации16. Документ закреплял: основные понятия, показатели продовольственной безопасности и критерии их оценки, риски и угрозы ее обеспечения, основные направления государственной экономической политики в этой сфере, механизмы и ресурсы обеспечения связанных с этим вопросов. Реализация Доктрины позволила сделать существенные шаги в этом направлении. В то же время стремительно меняющаяся внутренняя и внешняя конъюнктура рынка продовольствия, потребовали корректировки государственной политики в данной области. В связи с этим логическим продолжением стала ныне действующая Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ 21.01.2020 № 20)17 (далее - Доктрина).
16. См.: Указ Президента РФ от 30.01.2010 г. № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 5, ст. 502.

17. См.: СЗ РФ. 2020. № 4, ст. 345.
17 Действующая Доктрина развивает положения Стратегии национальной безопасности 2021 года18, в соответствии с которой достижение целей государственной политики обеспечивается путем решения следующих задач: в сфере сбережения народа Российской Федерации и развития человеческого потенциала: повышением физической и экономической доступности безопасной и качественной пищевой продукции; в сфере экономической безопасности: переходом от экспорта первичной сельскохозяйственной продукции к ее глубокой переработке; в сфере экологической безопасности и рационального природопользования: предотвращением деградации земель и снижения плодородия почв, рекультивацией нарушенных земель, сохранением биологического разнообразия природных экосистем, повышением эффективности государственного экологического надзора, развитием системы государственного экологического мониторинга и контроля за соблюдением экологических нормативов и природоохранных требований хозяйствующими субъектами.
18. См.: Указ Президента РФ от 02.07.2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» >>>> // СЗ РФ. 2021. № 27 (ч. II), ст. 5351.
18 Обладая развитым сельским хозяйством и являясь одним из крупнейших экспортеров сельскохозяйственной продукции, Россия вносит большой вклад в дело обеспечения глобальной продовольственной безопасности. Рекордные урожаи зерновых (за 2022 г. сбор увеличился на 32.6 млн т и составил 159.5 млн т19) дают не только возможность обеспечить стабильность на внутреннем рынке, но и увеличить экспорт зерна в нуждающиеся страны, тем самым обеспечить «право каждого на доступ к безопасным для здоровья и полноценным продуктам питания, в соответствии с правом на адекватное питание и основным правом каждого на свободу от голода»20.
19. См.: Информационный ресурс zerno.ru. URL: http:// >>>> (дата обращения: 19.01.2023).

20. Информационный ресурс un.org. URL: http:// >>>> (дата обращения: 20.01.2023).
19 В то же время правовой анализ Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, Доктрины ее продовольственной безопасности позволяет определить две болевые точки в сфере рационального землепользования, без устранения которых не может быть обеспечена продовольственная безопасность, а значит, независимость государства в рассматриваемой сфере, т.е. самообеспечение страны основными видами отечественной сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия21. Первая – это количественное состояние земель сельскохозяйственного назначения, вторая их качество.
21. См.: п. 2 Указа Президента РФ от 21.01.2020 г. № 20 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» >>>> // СЗ РФ. 2020. № 4, ст. 345.
20 В соответствии со ст. 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей22. По данным Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии на 1 января 2022 г. площадь земель сельскохозяйственного назначения составила 379 678.4 тыс. га, уменьшение в сравнении с 2020 г. 1092.5 тыс. га23. Причем данная тенденция – это не доминанта последних трех, четырех, пяти лет, а составляющая, имеющая 30-летнюю историю.
22. См.: СЗ РФ. 2001. № 44, ст. 4147.

23. См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2021 году. М., 2022. С. 10.
21 Можно предположить, что высокие урожаи последних лет – результат повышения качества сельскохозяйственных угодий. Однако статистика свидетельствует о том, что в России повсеместно наблюдается деградация земель, в том числе земель сельскохозяйственного назначения. По результатам мониторинга земель сельскохозяйственного назначения в 2020 г. водная эрозия почв, дефляция, засоление, экстремальная кислотность почв и другие негативные процессы присутствуют практически во всех федеральных округах. Это является причиной потери почвенного плодородия и снижения урожайности. Дальнейшее развитие процессов деградации приведет к уничтожению почвы как природного объекта24. Следовательно, высокие урожаи последних лет нельзя объяснить ни увеличением площадей сельскохозяйственных земель, ни повышением их качества, ни цифровизацией сельского хозяйства, которая, безусловно, имеет большой потенциал, но не является панацеей от всех проблем25. Единственным разумным объяснением будет широкое применение агрохимикатов. А это может нести как пользу, так и существенный вред охраняемым законом интересам.
24. См.: Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации в 2020 году. М., 2022. С. 85 - 93.

25. См.: Воронина Н.П. Правовое обеспечение цифровизации сельского хозяйства // Право и цифровая экономика. 2021. № 3 (13).
22 Бесконтрольное использование и / или применение удобрений, стимуляторов роста растений, ядохимикатов неквалифицированными специалистами ведет не только к порче земли и загрязнению выращиваемой продукции, но и наносит вред окружающей среде в целом (в частности, объектам животного мира). Применение агрохимикатов оказывает существенное негативное воздействие на окружающую среду26. Например, в 2022 г. случаи массовой гибели представителей животного мира (зайцев, птиц) наблюдались в Ростовской области, Ставропольском крае. По данным региональных органов Россельхознадзора причиной стало несоблюдение технологий использования химикатов для борьбы с грызунами, что и вызвало отравление27.
26. См.: Правовой механизм обеспечения рационального использования природных ресурсов / отв. ред. Е. А. Галиновская. М., 2018. С. 213.

27. См.: Информационный ресурс iz.ru. URL: http:// >>>> (дата обращения: 02.02.2023); Информационный ресурс stavropolye.tv. URL: http:// >>>> (дата обращения: 02.02.2023).
23 Напрашивается вывод о том, что существующая форма взаимодействия с природой - это деградационное природопользование, т.е. «осуществляемое с нарушением экологических требований, содержащихся в законодательстве, и приводящее к гибели экологических систем или их составляющих»28. При таком развитии событий угроза полного истощения земли (главного средства производства в сельском хозяйстве) станет вполне реальной. Таким образом, вопрос о том, как прекратить тенденции сокращения количественных показателей земель сельскохозяйственного назначения и снижения их качества, требует скорейшего разрешения. Только сбалансированное природопользование может быть основой для сельского хозяйства. Теперь главное в нормативном правовом регулировании – обеспечение рационального (бережного) использования земли29. Именно такую «обобщенную» цель ставят указанные выше политико-правовые акты. Однако, устанавливая цели, они весьма пространно определяют, как их достичь. В связи с чем представляется возможным предложить некоторые пути решения обозначенных проблем.
28. Лунева Е.В. Указ. соч. С. 143.

29. См.: Демьяненко В.В. Правовые вопросы сохранения земель сельскохозяйственного назначения // Правовая политика и правовая жизнь. 2021. № 2. С. 66–70.
24 Сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения. Если увеличение доли деградированных земель, снижение плодородия почв вследствие их нерационального использования напрямую отнесены действующей Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации к рискам и угрозам ее обеспечения, то снижение количественных показателей площадей земель, используемых в сельском хозяйстве, не указано в качестве таковых. Доктрина содержит положения, которые косвенно затрагивают рассматриваемую проблему. Например, п. 19 Доктрины определяет в качестве необходимости осуществлять вовлечение в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых пахотных земель. Несомненно, отсутствие сфокусированного внимания на уменьшение сельскохозяйственных земель в контексте рисков и угроз продовольственной безопасности государства не только не способствует изменению ситуации, но и приводит к тому, что работа в этом направлении (в том числе и законодательная) осуществляется и проверяется по остаточному принципу. В связи с чем представляется целесообразным дополнить п. 14 разд. IV Доктрины, признав сокращение количественных показателей земель сельскохозяйственного назначения одной из угроз продовольственной безопасности Российской Федерации. Сам же процесс вовлечения в оборот неиспользуемых угодий предполагает серьезное увеличение финансовой нагрузки на непосредственных товаропроизводителей.
25 Уместно вспомнить опыт недавнего прошлого и вернуть в законодательство такое понятие, как «потери сельскохозяйственного производства» что может служить источником финансирования работ по вовлечению в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения. В соответствии с ранее действовавшей ст. 58 ЗК РФ такие «потери» возмещались в случае изъятия сельскохозяйственных угодий, для использования в целях, не связанных с ведением сельского хозяйства, а также при изменении целевого назначения сельскохозяйственных угодий. Их сумма равнялась стоимости освоения новых земель взамен изымаемых. Средства подлежали зачислению в соответствующий бюджет муниципального образования и направлялись на финансирование мероприятий по охране земель, повышению плодородия почв. Актуальность отмены данной статьи Земельного кодекса РФ еще в 2008 г. вызывала сомнения. Сегодня эту ошибку нужно признать и восстановить соответствующие нормы.
26 Деградация земель сельскохозяйственного назначения. Вопрос более сложный, решение которого требует комплексного подхода, подразумевающего совершенствование правовой, организационной, экономической основы рационального использования земель, их охраны. В силу того, что земельное законодательство, по сути, не разграничивает эти понятия, к мероприятиям, которые обеспечивают недопустимость деградации земельного фонда, относятся мониторинг земель, земельный контроль (надзор), землеустройство30.
30. См.: Правовой механизм обеспечения рационального использования природных ресурсов / отв. ред. Е. А. Галиновская. С. 212, 214.
27 Названные функции управления земельным фондом взаимосвязаны, следовательно, результат будет зависеть от эффективности осуществления каждой из них. В то же время, не будет преувеличением сказать, что ведущую роль здесь играют функции надзора и мониторинга. Связано это с тем, что именно федеральный государственный земельный контроль (надзор) обеспечивает соблюдение правообладателями земельных участков обязательных требований по использованию, а также охране объектов земельных отношений, а основной причиной снижения уровня плодородия является технологическая (эксплуатационная) деградация почв (нарушение земель, физическая деградация, агроистощение). Мониторинг земель сельскохозяйственного назначения выступает как информационное обеспечение контрольно-надзорной деятельности. От объективной и достоверной информации во многом зависит качество принимаемых решений. Прошедшие 10 лет ознаменовались определенной положительной активностью законодателя в направлении совершенствования нормативной правовой базы как государственного земельного надзора, так и мониторинга. Это обусловило применение новых подходов, технологий, методов.
28 В сфере совершенствования правового института федерального государственного земельного контроля (надзора) изменения затронули: определение предмета проверок соблюдения требований земельного законодательства, особенности их организации и проведения проверок. Появились новые виды контрольных (надзорных) мероприятий и действий, такие как, «административное обследование объекта земельных отношений», трансформировавшееся в дальнейшем в «наблюдение за соблюдением обязательных требований» - сбор, анализ имеющихся данных об объектах контроля. Особо следует выделить внедрение риск-ориентированого подхода, а также профилактических мероприятий: информирования, обобщения правоприменительной практики, объявления предостережений, консультирования, профилактического визита.
29 Ключевым моментом в развитии контрольно-надзорной деятельности явилось вступление в силу Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»31, внесение в связи с этим изменений в гл. XII Земельного кодекса РФ32 и принятие постановления Правительства РФ от 30 июня 2021 г. № 1081«О федеральном государственном земельном контроле (надзоре)33.
31. См.: СЗ РФ. 2020. № 51 (ч. I), ст. 5007.

32. См.: СЗ РФ. 2021. № 24 (ч. I), ст. 4188.

33. См.: СЗ РФ. 2021. № 28 (ч. I), ст. 5511.
30 Надзор на землях сельскохозяйственного назначения осуществляет Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор). Надзор осуществляется за соблюдением: обязательных требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления; обязательных требований по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель, защите земель от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями; обязательных требований по использованию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»; обязательных требований в области мелиорации земель; обязательных требований по рекультивации земель при осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ; исполнения предписаний об устранении нарушений обязательных требований.
31 За 2020 год Россельхознадзором было проведено более 35 тыс. контрольно-надзорных мероприятий (плановые проверки, внеплановые проверки, рейдовые осмотры и т.д.) на площади более 4.9 млн га. Выявлено 19 514 правонарушений, из которых почти 2/3 - это невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель (ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ)34.
34. См.: Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации в 2020 году. С. 140 - 142.
32 Федеральный закон № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» определил, что контрольно-надзорная деятельность должна быть направлена на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, вызванного нарушениями обязательных требований. Думается, что в данном случае под общественно значимым результатом подразумевается не количество проведенных проверок и наложенных штрафов, а обеспечение интересов общества и государства (применительно к продовольственной безопасности это недопущение снижения качества земель сельскохозяйственного назначения). Конкретизация такого итога работы по осуществлению земельного контроля (надзора) как предотвращение снижение качества земли, должна присутствовать в отраслевом законодательстве, в частности земельном. Ни Земельный кодекс РФ, ни действующее Положение о земельном контроле (надзоре) не содержат норм, которые определяют в качестве значимого результата деятельности по контролю (надзору) в сфере использования и охраны земли предотвращение деградации земельного фонда Российской Федерации. Конечно, это не означает, что федеральный государственный земельный контроль (надзор) не направлен на решение проблемы деградации земель. Однако дополнение ст. 71 ЗК РФ нормой о том, что «федеральный государственный земельный контроль (надзор) направлен на предотвращение деградации земель, минимизацию риска причинения вреда земли как природному объекту и средству производства», позволит расширить критерии эффективности работы надзорных органов. К таким критериям относится только разность соотношения количества земельных участков, в отношении которых в отчетном периоде принято решение об их отнесении к более низкой категории риска, к общему числу земельных участков, отнесенных к категориям риска (за исключением земельных участков, отнесенных к категории низкого риска), и аналогичного соотношения количества земельных участков, в отношении которых такие решения приняты за предыдущий отчетный период35. Предложенное дополнение ст. 71 ЗК РФ позволит оценивать эффективность деятельности органов федерального государственного земельного контроля (надзора) не только по вышеуказанному критерию, но и по показателям, которые определяют качественное состояние земли той или иной категории.
35. См.: п. 691 постановления Правительства РФ от 30.06.2021 г. № 1081 «О федеральном государственном земельном контроле (надзоре)»// СЗ РФ. 2021. № 28 (ч. I), ст. 5511.
33 С эффективностью федерального государственного земельного надзора тесно связан мониторинг земель сельскохозяйственного назначения, в задачи которого входит своевременное обеспечение органов государственной власти объективной информацией о качественном и количественном состоянии земель. Наличие такой информации жизненно необходимо для работы надзорных органов.
34 Правовыми основами данной деятельности являются: Конституция РФ, Земельный кодекс РФ, приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 24 декабря 2015 г. № 664 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения»36, некоторые другие нормативные правовые акты.
36. См.: БНА РФ. 2016. № 18.
35 В 2018 г. в рамках реализации Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года37 была создана единая федеральная информационная система о землях сельскохозяйственного назначения (далее - ЕФИС ЗСН)38. Ее задача заключается в обеспечении всех заинтересованных субъектов (государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц) актуальной и объективной информацией, включая информацию о местоположении, состоянии и фактическом использовании таких земель и состоянии растительности на них. Данная задача решается посредством: автоматизации процессов сбора, обработки и анализа информации; визуализации результатов государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения; интеграции с федеральными, региональными и отраслевыми информационными системами. На этапе внедрения данной системы выявились некоторые проблемы, в том числе несвоевременное предоставление сведений, их неполнота, значительное число ошибок, использование устаревших материалов. За четыре года работы многое было усовершенствовано. В частности, был доработан т.н. WEB-модуль, который дает возможность вносить данные органами, работающими непосредственно на местах. Проведена работа по интеграции с Единым государственным реестром недвижимости (ЕГРН), что позволяет упростить процесс оцифровки земель сельскохозяйственного назначения, а также загружать данные по системе межведомственного электронного взаимодействия39. В то же время существует ряд проблем в сфере сбора и обмена информацией между различными ведомствами, которые обусловлены прежде всего отсутствием законодательства, регулирующего данный процесс. Отсутствие регулярных работ по мониторингу, недостаточная компетентность кадров и их малочисленность ведут к большому количеству ошибок, неполноте и недостоверности сведений. Вследствие чего органы федерального государственного земельного надзора не обеспечены достоверными и своевременными данными. Поэтому первостепенная задача заключается в построении такой системы получения информации, ее обработки и соответствующего реагирования, чтобы она представляла собой единый действенный механизм, нацеленный на соответствующий результат.
37. См.: распоряжение Правительства РФ от 30.07.2010 г. № 1292-р «О Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2010. № 32, ст. 4366.

38. См.: приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 02.04.2018 г. № 130 «О вводе в эксплуатацию Единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий» // >>>> (дата обращения: 02.02.2023).

39. См.: Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации в 2020 году. С. 156.
36 Проблему предстоит решить в ходе реализации государственной программы Российской Федерации «Национальная система пространственных данных»40. До 2030 г. планируется создать: единую платформу, которая будет объединять сведения, содержащие в ведомственных и региональных информационных ресурсах; увеличить использование российских геоинформационных технологий, высокопроизводительной обработки пространственных данных, искусственного интеллекта; обеспечить реализацию принципа единства технологий сбора данных; устранить различия в подходах и несогласованность в процессе учета, использования и управления пространственными данными; устранить ведомственную разобщенность государственных информационных ресурсов, содержащих сведения о земле как о недвижимости и природном объекте; устранить разрозненность информации, несогласованность форматов и отсутствие механизмов интеграции данных; увеличить темпы сбора и актуализации пространственных данных; автоматизировать государственный мониторинг земель и сопровождение государственной кадастровой оценки земель; обеспечить внедрение цифровых сервисов в процессе управления территориями и объектами недвижимости на федеральном, региональном и муниципальных уровнях; повысить уровень материально-технического оснащения контрольно-надзорной деятельности (в том числе высокоточным геодезическим оборудованием, беспилотными летательными аппаратами).
40. См.: постановление Правительства РФ от 01.12.2021 г. № 2148 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Национальная система пространственных данных”» // Информационно-правовой портал ГАРАНТ.РУ (дата обращения: 09.02.2023).
37 * * *
38 Подводя итог, необходимо отметить, что поставленные задачи в сфере продовольственной безопасности нашего государства обусловливают необходимость совершенствования как доктринальных правовых актов, так и нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере. В частности: корректирования Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации в части признания сокращения земель сельскохозяйственного назначения одной из угроз для национальных интересов (повышение качества жизни российских граждан за счет достаточного продовольственного обеспечения; обеспечение населения качественной и безопасной пищевой продукцией и т.д.); внесения изменений в Земельный кодекс РФ, касающихся восстановления в земельном законодательстве такого понятия, как «потери сельскохозяйственного производства»; дополнения ст. 71 ЗК РФ следующей нормой: «Федеральный государственный земельный контроль (надзор) направлен на предотвращение деградации земель, минимизацию риска причинения вреда земли как природному объекту и средству производства».
39 Предложенные изменения будут еще одним шагом в продвижении к достижению поставленных государством целей, а рациональное использование земли станет неотъемлемой частью обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации.

References

1. Belkharoev Kh. U. Legal provision of food security in modern Russia: dis. ... PhD in Law. M., 2003 (in Russ.).

2. Burdukov P.T. The strategy of hunger and the land issue. M., 1995 (in Russ.).

3. Voronina N.P. Legal support for digitalization of agriculture // Law and the digital economy. 2021. No. 3 (13) (in Russ.).

4. State (national) report on the state and use of lands in the Russian Federation in 2021. M., 2022. P. 10 (in Russ.).

5. Demyanenko V.V. Legal issues of conservation of agricultural lands // Legal policy and legal life. 2021. No. 2. P. 66 - 70 (in Russ.).

6. Report on the state and use of agricultural lands in the Russian Federation in 2020. M., 2022. P. 85 - 93, 140 - 142, 156 (in Russ.).

7. Luneva E.V. Ecological and legal regulation of rational nature management: an interdisciplinary aspect // Herald of Kutafin University (MGUA). 2019. No. 1. P. 142, 143 (in Russ.).

8. The legal mechanism for ensuring the rational use of natural resources / res. ed. E. A. Galinovskaya. M., 2018. P. 212–214 (in Russ.).

9. Ustyukova V.V., Zemlyakova G.L. Protection of lands as the main component of the environment and preservation of their resource potential // Education and law. 2018. No. 9. P. 117 - 127 (in Russ.).

10. Chmykhalo E. Yu. On the relationship between the concepts of “integrated development of territories” and “rational use of land” // Legal policy and legal life. 2022. No. 4. P. 92 - 99 (in Russ.).

11. Shevchenko V.V., Desyatnichenko D. Yu., Desyatnichenko O. Yu. Growth of consumption of natural resources in the context of globalization as a catalyst for the development of alternative energy // Economics and management of innovative technologies. 2016. No. 6 (57). P. 113–117 (in Russ.).

12. Abanina E.N., Timofeev L.A., Agapov D.A., et al. Systems of Environmental Security of Urbanized Territories Within the Framework of the Program of Ecological Development of Urbanized Territories (2019) IOP Conf. Series: Earthand Environmental Science 224, 012031.

Comments

No posts found

Write a review
Translate