Везде
Особенности федеративного устройства Австралийского Союза (в контексте принципа субсидиарности)
Оглавление
Аннотация Оценить Содержание публикации
Библиография Комментарии
Поделиться
QR
Метрика
Особенности федеративного устройства Австралийского Союза (в контексте принципа субсидиарности)
Аннотация
Код статьи
S102694520026147-2-1
DOI
10.31857/S102694520026147-2
Тип публикации
Статья
Статус публикации
Опубликовано
Авторы
Ирхин Игорь Валерьевич 
Должность: Старший научный сотрудник Кубанского государственного университета
Аффилиация: Кубанский государственный университет
Адрес: Российская Федерация, Краснодар
Выпуск
Номер 8
Страницы
154-165
Аннотация

В статье, посвященной особенностям федеративного устройства Австралийского Союза (в контексте принципа субсидиарности), дана общая характеристика австралийской федеративной модели, показаны публично-правовые основы разграничения компетенции между Союзом и штатами, а также проблемы воплощения принципа субсидиарности в системе федеративных отношений Австралии. Автором сформулирован вывод о том, что федеративная модель Австралийского Союза характеризуется выраженными тенденциями централизации. Принцип субсидиарности в системе федеративных отношений деформирован, поскольку отсутствуют гарантии самостоятельности в сфере внутреннего самоуправления штатов. Для реализации данного принципа необходимой является разработка адаптивной системы критериев разграничения полномочий и ответственности Союза и штатов в отношении конкретных предметов ведения. Такой подход позволит обеспечить согласованное (скоординированное) взаимодействие в рамках сферы совместной компетенции.

Ключевые слова
Австралийский Союз, федеративное устройство, федеративные отношения, принцип субсидиарности, тенденции централизации
Классификатор
Получено
19.10.2022
Дата публикации
11.09.2023
Всего подписок
16
Всего просмотров
338
Оценка читателей
0.0 (0 голосов)
Цитировать Скачать pdf
Доступ к дополнительным сервисам
Дополнительные сервисы только на эту статью
Преимущества сервисов
100 руб. / 1.0 SU
Дополнительные сервисы на весь выпуск”
Преимущества сервисов
1020 руб. / 15.0 SU
Дополнительные сервисы на все выпуски за 2023 год
Преимущества сервисов
8190 руб. / 163.0 SU
1 Общая характеристика австралийской федеративной модели
2 Австралийский Союз (далее – Союз) представляет собой сложносоставное федеративное государство, структуру которого образуют штаты1 и территории.
1. Муниципалитеты являются креатурами штатов.
3 В Австралии всего шесть штатов (Новый Южный Уэльс, Квинсленд, Южная Австралия, Тасмания, Виктория, Западная Австралия).
4 Наряду со штатами в Союзе находятся 10 территорий, три из которых являются внутренними (Столичная территория, Джервис-Бей, Северная территория) и семь внешних территорий (Ашмор и Картье, о. Рождества, Кокосовые острова, территория островов Кораллового моря, о. Херд и острова Макдональд, о. Норфолк, Австралийская Антарктическая территория)2.
2. Основное отличие территорий от штатов состоит в том, что власть Союза в отношении территорий является «полной по своей сути и не ограниченной какими-либо предметами ведения» (см.: Цыремпилова Е. Б.-М. Порядок разграничения компетенции между Союзом и штатами в Австралии: конституционно-правовое исследование: дис. … канд. юрид. наук. Улан-Удэ, 2019. С. 46, 47). Территории обладают «ограниченным правом на самоуправление. Самоуправление территории осуществляется на основе законодательства Союза, которое одновременно определяет пределы полномочий правительства территории. При этом территории наделены различным объемом полномочий по осуществлению внутреннего самоуправления. Например, Северная территория по сравнению с другими территориями Австралии наименее ограничена в объеме законодательных полномочий. Наряду с этим предусмотренный ординарным законом федерального парламента ограниченный режим самоуправления Северной территории может изменен или отменен им в любой момент. С даты принятия указанного акта о самоуправлении Северной территории (1978 год) документ неоднократно изменялся» (см.: Select Committee on the Reform of the Australian Federation: Australia’s Federation: an agenda for reform. 2011. Senate Printing Unit, Parliament House, Canberra. P. 4, 5. URL: >>>> (дата обращения: 28.07.2022)).
5 Архитектонику федеративной модели Австралии образуют в своем единстве положения Конституционного акта Австралии 1901 г. (далее – Конституции Австралии)3, статуты, межправительственные соглашения и акты Высокого суда Австралии4.
3. Новый Южный Уэльс, Виктория, Южная Австралия, Квинсленд и Тасмания. Одновременно необходимо отметить, что первоначально колония Западная Австралия отказалась от вхождения в состав федеративного союза, решение о присоединении к федерации было принято в 1901 г.

4. Основная юрисдикция Высокого суда Австралии определена ст. 73 - 75 национальной Конституции.
6 Форма федеративного устройства Австралии является гибридной модификацией договорной и конституционной типов федераций. Под договорной федерацией понимается модель федеративного устройства, образованная на основе соглашения, выработанного и согласованного между основателями федерации. Конституционный тип федеративного устройства предполагает, что федеративная форма государства сформировалась на основе учредительного конституционного акта.
7 Австралийская федерация была образована на базе проекта соглашения, разработанного в 1898 .у избранными населением колоний представителями в рамках Австралазийской федеративной конференции5. Затем проект был одобрен на референдумах колоний, проведенных в период с 1898 по 1900 г., а после представлен британской короне и утвержден в июле 1900 г. парламентом Великобритании.
5. Состоялось целая серия заседаний конференции (см.: Каневская Г.И. Путь к федерации // Россия и АТР. 2000. С. 136. URL: >>>>
8 Г.И. Каневская подчеркивает, что «в имперском парламенте федеральный билль не встретил серьезной оппозиции и не вызвал разногласий между английскими консерваторами и либералами. Правящие круги метрополии были заинтересованы в создании единого сильного государства в Южном полушарии, подчиненного Великобритании»6.
6. Там же.
9 После подписания королевой Великобритании Конституция пятого континента под наименованием «Конституционный акт Австралии» вступила в силу 1 января 1901 г.
10 В решении Высокого суда Австралии по делу Kirmani v Captain Cook Cruises Pty LTD7 (1985) судья Д. Мерфи указал, что после инаугурации Австралийского Союза 1 января 1901 г. британская гегемония над австралийскими колониями закончилась. Австралийский Союз был учрежден как независимое суверенное государство в сообществе государств современного мира.
7. См.: Kirmani v. Captain Cook Cruises PTY. Ltd. (No. 1) (1985) 159 CLR 351 27 February 1985. URL: >>>>
11 Следует отметить, что самостоятельность Австралии наращивалась постепенно. Финальным этапом разрыва юридических отношений с Великобританией стал Закон об Австралии 1986 г.8. Согласно ст. 1 указанного документа никакой акт парламента Соединенного Королевства, принятый после вступления в силу настоящего Закона, не должен распространяться или считаться распространяющимся на Австралийский Союз, штат или территорию.
8. См.: Australia Act 1986. URL: >>>>
12 Некоторые авторы считают, что Конституция Австралии является «основным, но не “высшим законом” или “народным законом”»9. Данный акт рассматривается как «прозаический документ, написанный на юридическом языке»10. Ввиду того, что названный акт в правовой системе Австралии обладает высшей юридической силой, основывается на демократических началах (утвержден на проведенных в колониях референдумах), олицетворяет собой достигнутый компромисс (соглашение) между избранными населением колоний представителями, указанное мнение представляется необоснованным. Судья Высокого суда Австралии М. Кирби справедливо указывал, что «для австралийцев Конституция представляет собой основу принципа господства права»11.
9. Goldsworthy J. Constitutional Cultures, Democracy, and Unwritten Principles // University of Illinois Law Review. 2012. Vol. 3. P. 685.

10. Ibid.

11. Kirby M. Deakin – Popular Sovereignty and the True Foundation of the Australian Constitution. 1997. P. 2. URL: >>>>
13 Федеративная форма австралийской государственности непосредственно отражается в Преамбуле Конституции Австралии. В соответствии с ее положениями население Нового Южного Уэльса, Виктории, Южной Австралии, Квинсленда и Тасмании, смиренно полагаясь на Божье благословение, приняли решение объединиться в единый нерасторжимый федеративный (federal) союз под властью монарха Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и в соответствии с настоящей Конституцией.
14 Наряду с указанными дефинициями, австралийская модель федеративного устройства характерным образом проявляется в ракурсе конституционно зафиксированной схемы разграничения компетенции между Союзом и штатами, о которой будет сказано далее.
15 При этом австралийская федерация аутентична. Ее своеобразие проявляется в том, что наряду с собственными (индивидуальными) решениями отцов-основателей (разработчики Конституции, принимавшие участие в серии конференций)12 были заимствованы американский (федеративное устройство, система разделения властей, строение федерального парламента, порядок его избрания, Высокий суд Австралии имеет конституционно-правовые сходства с Верховным судом США)13, швейцарский (референдарный механизм внесения поправок в Конституцию), германский (институт пенсий по старости)14 подходы к организации федеративного устройства. В этом симбиозе занимает свое особое место модель ответственного правительства, взятая из британской традиции организации публичной власти.
12. В литературе подчеркивается, что «Конституция Австралии представляет собой воплощение режима британского и колониального управления применительно к федеративной системе. При этом данный акт не является обособленным (not isolated) документом. Конституция Австралии построена на традиционных основаниях. Ее корни уходят в прошлое. Конституция Австралии по сути представляет собой свидетельство стремления австралийского народа к формированию государственности в соответствии принципом единства Британской империи» (см.: Meale D. The History of the Federal Idea in Australian Constitutional Jurisprudence: A Reappraisal // The Australian Journal of Law and Society. 1992. Vol. 8. P. 45, 46).

13. Основываясь на гибридной форме имплементации американского и австралийского конституционных подходов, использованных при формировании Австралийского Союза, некоторые авторы именуют данный Союз «Вашминстерской» системой (см.: Pierce J. A Sketch of Australian Constitutional History. P. 341).

14. См.: Cheryl Saunders, Adrienne Stone. The Oxford Handbook of the Australian Constitution. Oxford University Press, 2018. P. 127.
16 В своем синтетическом единстве обозначенные параметры придали оригинальность австралийской модели федерализма и системе организации ее публичной власти.
17 Федеративная модель государственного устройства Австралии оценивается как индикатор и условие развития национальной государственности. Так, в решении Высокого суда по делу Attorney General for Victoria v Andrews15 (2007) указано, что посредством разделения правительственных полномочий, федерализм обеспечивает усиление представительной демократии, реализацию тенденции защиты свободы, поощряет экспериментирование и проведение реформ, а также содействует решению вопросов местного значения на локальном уровне.
15. См.: URL: >>>>
18 При этом Высокий суд Австралии трактует федеративную форму государственности на основе негативного подхода (через отрицание). Так, в решении по делу Austin v Commonwealth of Australia (2003)16 обозначено, что федеративная система предусматривает размежевание законодательных полномочий между центром и штатами, при котором ни один уровень публичной власти не обладает законодательной властью как при унитарной форме государственного устройства.
16. См.: URL: >>>>
19 На наш взгляд, такой подход не вполне оправдан в силу того, что искомое понятие (наряду с характеризующими признаками) федеративного устройства так и остается, по сути, не раскрытым.
20 В настоящей работе под федеративной формой государственно-территориального устройства предлагается понимать конституционную модель организации публичной власти, в соответствии с которой обеспечивается разграничение компетенции между центром и субнациональными единицами, позволяющее осуществлять совместное (кооперированное) конфигурирование и регулирование национального правового пространства и обособленных (автономных) в его пределах сегментов (субнациональных правовых пространств).
21 Публично-правовые основы разграничения компетенции между Союзом и штатами
22 Конституция Австралии предусматривает исключительную, совместную (конкурирующую) Союза и штатов, остаточную компетенцию штатов.
23 Исключительная компетенция Союза не имеет исчерпывающего характера и отражается в разных статьях Конституции Австралии.
24 Статья 52 Конституции Австралии устанавливает, что парламент обладает исключительной властью принятия законов, направленных на поддержание мира, порядка и надлежащего управления на благо Австралийского Союза17 в отношении местопребывания правительства Австралийского Союза и всех участков, приобретенных Австралийским союзом для общественных целей; вопросов, относящихся к любому департаменту государственных служб, управление которому передано данной Конституцией правительству Австралийского Союза18; других вопросов, которые согласно положениям данной Конституции находятся в пределах исключительных полномочий парламента.
17. Следует отметить, что слова «для мира, порядка и надлежащего управления» являются традиционным для британского законодательства, регламентирующего сферу разграничения компетенции, в том числе для колониальных правовых актов и актов заморских территорий Великобритании. В этом плане примечательной представляется актуальная интерпретация данного речевого оборота Высоким судом Австралии. В решении по делу Ibralebbe v. The Queen >>>> Суд постановил, что указанная формула является техническим термином, который выражает на британском конституционном языке наиболее широкий объем правотворческих полномочий, принадлежащих суверену (см.: URL: >>>> ).

18. Статья 69 Конституции Австралии предусматривает, что после образования Австралийского Союза следующие департаменты штатов переходят в ведение Австралийского Союза: почта, телеграф и телефонная связь; военно-морская оборона; маяки, плавучие маяки, бакены и буи; карантин. Кроме того, таможенный и акцизный департаменты штатов переходят в ведение Австралийского Союза в момент его образования.
25 Статья 90 Конституции в составе исключительной компетенции Союза определяет полномочия по регламентации сбора таможенных пошлин. Согласно ст. 114 исключительные полномочия Союза реализуются в области формирования и содержания вооруженных сил, а также налогообложения объектов права федеральной собственности. В соответствии со ст. 115 Конституции Союз осуществляет полномочия по чеканке денег (исключая золотые и серебряные монеты).
26 Совместная компетенция Союза и штатов непосредственно не отражена в Конституции Австралии, однако, при этом охватывает наибольший объем законодательного регулирования, в рамках которого господствующие позиции занимает Союз. В этом плане еще на этапе разработки проекта Конституции Австралии подчеркивались «необъятные (vastness) масштабы дискреционных полномочий Союза»19.
19. Beach W. The Australian Federal Constitution. 1899. Vol. 14. No. 4. P. 679.
27 Совместная компетенция инкорпорирована в ст. 51 национальной Конституции, которая определяет законодательные полномочия парламента. Примечательная особенность нормативной конфигурации данной статьи состоит в том, в ней содержатся положения, образующие одновременно исключительную компетенцию федерации и совместную компетенцию центра и штатов. Так, вопросы военно-морской защиты Австралийского Союза и штатов, а также контроль над военными силами для исполнения и поддержания действенности законодательства Австралийского Союза (во взаимосвязи с положениями ст. 52 (п. 2), 69, 114 Конституции), а также валюта, чеканка монеты и законные платежные средства исключены из сферы законодательного регулирования штатов (во взаимосвязи с положениями ст. 115). В то же время в рамках ст. 51 Конституции федеральный парламент может принимать законы по вопросам брака, при этом штаты вправе определять порядок регистрации брака (ххi)20.
20. Предусмотрены иные предметы ведения, в отношении которых штаты осуществляют самостоятельное законодательное регулирование до принятия правовых актов федерацией (ч. 2, 8, 9, 13 - 23, 26, 28, 33, 34 ст. 51 Конституции Австралии)
28 Таким образом, ст. 51 национальной Конституции отражает гибридную модель институционализации совместной формы компетенции. Такой подход неоднозначно сказывается на обеспечении четкости, однозначности и предсказуемости публично-правового регулирования, несмотря на имплицитные свойства гибкости и динамизма, возможности адаптации к различным условиям (факторам), детерминирующим потребности тех или иных трансформаций траекторий (ракурсов) применения компетенции.
29 Помимо ст. 51 Конституции Австралии о совместной компетенции Союза и штатов упоминается в ст. 91, 111, 118 рассматриваемого акта21.
21. В литературе отсутствует единство мнений в отношении круга вопросов в рамках данного вида компетенции, что в значительной мере обусловливается разрозненностью регулирования. В частности, иной подход отражен в работе: Lynch A., Williams G. Beyond a Federal Structure: Is a Constitutional Commitment to a Federal Relationship Posiible? // UNSW Law Journal. 2008. Vol. 31 (2). P. 403, 404.
30 Статья 91 предусматривает, что положения настоящей Конституции не запрещают предоставление любой помощи или субсидии штату на добычу золота, серебра и других металлов, предоставление любой помощи или субсидии на производство или экспорт товаров при согласии обеих палат федерального парламента, выраженном в форме принятого решения. Согласно ст. 111 парламент штата может уступить любую часть штата Союзу. По факту такой уступки и принятия ее Союзом, уступаемая часть подпадает под исключительную юрисдикцию Союза. По ст. 118 Австралийский Союз обязан защищать штаты от вторжения, а также в случае получения просьбы от исполнительной власти штата – от внутренних беспорядков.
31 В литературе обращается внимание на предусмотренный Конституцией Австралии перечень вопросов, в отношении которых предполагается сотрудничество между Союзом и штатами. Речь идет о п. 24, 25, 33, 34, 37, 38 ст. 51, а также о п. 2 ст. 73, п. 3 ст. 77, ст. 84, 91, 96, 105, 105А, 111, 114, 119, 120)22. В данном аспекте примечательно то, что, «устанавливая вопросы, в которых необходимо сотрудничество Союза и штатов, Конституция, тем не менее, не уточняет, каким образом должно происходить взаимодействие»23.
22. См.: Цыремпилова Е. Б.-М. Указ. соч. С. 91, 92.

23. Там же. С. 92.
32 Остаточная компетенция принадлежит штатам, что характерным образом подчеркивает сходство с американской конституционной конфигурацией схемы разграничения компетенции. Согласно статье 107 Конституции Австралии каждое полномочие парламента колонии, которая стала или становится штатом, должно, если только по данной Конституции оно не принадлежит исключительно парламенту Австралийского Союза, или же парламент штата лишен его, сохраняться, как при создании Австралийского Союза, так и по входу или созданию штата, в зависимости от обстоятельств.
33 Предусмотрены определенные условия обеспечения неизменности сферы ведения штатов, сформированной до их вступления в состав Австралии. В соответствии со ст. 108 Конституции Австралии действующее законодательство колонии, которое стало или становится штатом, должно, если только по данной Конституции оно не находится исключительно в полномочиях парламента Австралийского Союза, или же парламент штата лишен его, сохраняться в силе; и пока парламентом Австралийского Союза не принято постановление в этом отношении, парламент штата имеет такие полномочия на изменение и отмену, касающиеся любого законодательства, какие парламент колонии имел до тех пор, пока колония не стала штатом.
34 Однако данную конституционную фабулу не следует рассматривать в качестве гарантии стабильности сферы компетенции штатов, поскольку ее содержание и границы четко не определены. Это обусловливается пространностью конфигурации остаточной компетенции штатов, сосредоточивающей обширный потенциал для вариативных интерпретаций.
35 В обозначенном аспекте в литературе подчеркивается, что «отсутствие четкой фиксации полномочий штатов в Конституции явилось большой ошибкой, допущенной отцами-основателями»24. При этом А.Д. Гуляков указывает, что, «видимо, по-другому и быть не могло, если иметь в виду, с какими трудностями проходил процесс создания федерации. Здесь не было того единого порыва к объединению, который испытали американцы, и не было слишком заинтересованных в этом элит отдельных регионов, увлекавших за собой других региональных лидеров, как это имело место в Канаде»25.
24. Цит. по: Гуляков А.Д. Пионерский федерализм в Австралии: особенности становления и динамика развития // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2015. № 3 (35). С. 11.

25. Там же. С. 11, 12.
36 Одновременно с этим необходимо иметь в виду установленный ст. 109 Конституции принцип верховенства положений союзного законодательства над правовыми актами штатов. Согласно указанной статье в случае если закон штата противоречит закону Австралийского Союза, то он считается недействительным по причине приоритета законодательства Австралийского Союза над законодательством штатов.
37 В данном ракурсе необходимо отметить, что подход к интерпретации коллизий между федеральным правом и правом штатов подвергался изменениям. Так, в решении Высокого суда по делу Australian Boot Trade Employees Federation v Whybrow & Co (1910)26 указано, что акты Союза и штата несовместимы при условии, что не представляется возможность их одновременного выполнения гражданами. В решении Высокого суда по делу Clyde Engineering v Cowburn (1926)27 уточняется, что несовместимость возникает тогда, когда один закон разрешает реализацию определенных прав, наделяет правами, полномочиями или привилегиями в то время, как другой акт запрещает, лишает или изменяет данные права. Решением Высокого суда по делу Ex Parte McLean (1930)28 сформулирована позиция, основанная на интерпретации конституционной модели разграничения компетенции между федерацией и штатами. В данном акте определено, что несовместимость наступает при условии, когда имеется наложение (коллизии) или параллелизм двух законов в ситуации, когда закон Союза предполагался в качестве единственного (исключительного) акта регулирования по конкретному предмету ведения.
26. См.: URL: >>>> ; см. также: Angus J. O’Brien Wither Federalism: The Consequences and Sustainability of the High Court’s Interpretation of Commonwealth Powers // Australasian Parliamentary Review, Spring 2008. Vol. 23 (2). P. 173.

27. См.: URL: >>>> ; см. также: ibid.

28. См.: URL: >>>> ; см. также: ibid.
38 Учитывая размытость сферы компетенции штатов в рамках совместной компетенции с центром, а также своеобразие конфигурации остаточной компетенции штатов, решением по делу Ex Parte McLean фактически был кристаллизован безусловный приоритет норм федерального права.
39 Актуальная модель разграничения компетенции между федерацией и штатами Австралии характеризуется непрозрачностью, неопределенностью, условной прогнозируемостью сценариев коррекции. Данная компетенционная конструкция аккумулирует потенциал для применения вариативных подходов к интерпретации конституционных положений, что деформирует систему имманентных гарантий федеративного устройства. В этом плане обоснованно утверждается «что неопределенность в конституционном тексте была допущена намеренно, с перспективой расширительного толкования…»29.
29. Гуляков А.Д., Саломатин А.Ю. Роль высших судов в развитии переселенческих федеративных государств (на примере США и Австралии) // Вестник Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). 2017. № 4. С. 131.
40 Проблемы воплощения принципа субсидиарности в системе федеративных отношений Австралии
41 В контексте анализа актуальных публично-правовых подходов (форм) к регуляции компетенции между Австралийским Союзом и штатами заслуживает внимания принцип субсидиарности. Под данным принципом предлагается понимать комплекс основополагающих руководящих правил по распределению полномочий и гарантий их реализации, а также ответственности между вышестоящими и нижестоящими уровнями публичного управления, в соответствии с которыми обеспечивается наиболее эффективное и приближенное к населению решение вопросов в рамках сферы совместной (конкурирующей) компетенции в целях обеспечения возможности участия населения в разработке публично значимых решений (партиципаторная демократия).
42 В Белой книге о реформе австралийской федерации принцип субсидиарности определяется в качестве принципа, в соответствии с которым ответственность за конкретные сферы ведения политики, а также за процесс разработки решений должна быть возложена на наиболее мелкую (локальную) форму социальной организации, способную обеспечивать эффективное выполнение установленных функций30.
30. См.: Reform of the Federation White Paper. 2014. P. 20.
43 В научных работах австралийских исследователей в рамках анализа принципа субсидиарности акцентируется внимание на его детерминированность общенациональными интересами. В частности, указывается, что «принцип субсидиарности является политическим принципом, в соответствии с которым функции и услуги (services) публичной власти должны администрироваться на ее наиболее низком уровне, который возможен и целесообразен с точки зрения обеспечения максимального соответствия национальным интересам»31.
31. Brown A.J. Federalism, Regionalism and the Reshaping of Australian Governance. In: Federalism and Regionalism in Australia: New Approaches, New Institutions? / ed. by A.J. Brown, J.A. Bellamy. Sydney, NY, 2006. P. 18; Smith C. Quantifying the Costs and Benefits of Change: Toward A Methodology? / ed. by A.J. Brown, J.A. Bellamy. Sydney, NY, 2006. P. 206.
44 В 1990 - 1991 гг. были выработаны «новые принципы федеративных отношений в условиях экономической реформы, в ряду которых – принцип субсидиарности. Данный принцип предполагает, что сферы ответственности при регулировании и предоставлении государственных услуг должны быть разграничены по возможности с учетом общегосударственных интересов так, чтобы соответствующее правительство было подконтрольно и подотчетно перед теми, кого непосредственно затрагивают принимаемые им решения»32.
32. Мочалов А.Н. Сравнительный федерализм России и Австралии. Екатеринбург, 2012. С. 156.
45 Принцип субсидиарности непосредственно не указан в Конституции Австралии. Вместе с тем контекстуальный анализ свидетельствует о включенности в содержание Конституции фабул, относящихся к принципу субсидиарности.
46 Первостепенное значение имеет сфера совместного ведения (ст. 51 Конституции), в рамках которой предполагается применение принципа субсидиарности. Инкорпорированным инструментом в структуру порядка реализации данного принципа являются положения о режиме верховенства федерального права над региональным (ст. 109 Конституции).
47 Помимо этого принцип субсидиарности отражают положения ст. 96 Конституции Австралии, поскольку сосредоточивают возможности оказания федерацией финансовой поддержки штатам. Согласно ее нормам в течение 10 лет с момента образования Австралийского союза и до тех пор, пока парламентом будет предусмотрено иное, парламент уполномочен предоставлять финансовую помощь на таких условиях, которые сочтет приемлемыми.
48 Характерные черты принципа субсидиарности проявляются в сфере обеспечения правопорядка. Конституционные нормы ст. 119 предусматривают, что Австралийский Союз обязан защищать штаты от вторжения, а также, в случае получения просьбы от исполнительной власти штатов, от внутренних беспорядков. Закрепленная возможность обращения штатов к федерации за помощью подчеркивает имплементацию принципа субсидиарности. На основе принципа субсидиарности сформулированы дефиниции ст. 111 о том, что парламент штата может уступить любую часть штата Союзу.
49 Наряду с этим любые иные положения, предусматривающие (предполагающие) взаимодействие Союза и штатов, могут быть реализованы с учетом принципа субсидиарности33.
33. См.: Цыремпилова Е. Б.-М. Указ. соч. С. 92.
50 Среди специалистов не вызывает сомнений актуальность и необходимость применения принципа субсидиарности к австралийской модели федерализма в качестве возможного инструмента средства ее модернизации.
51 Так, «еще в 1997 году премьер-министры штатов Австралии признали субсидиарность руководящим принципом для контроля над федеративными отношениями»34.
34. Walker G. Ten Advantages of a Federal Constitution and How to Make the Most of Them. SGSocUphAUCon. 1998. Vol. 14. URL: >>>>
52 Совет австралийской федерации указывал на «необходимость включения принципа субсидиарности в процесс определения функций и сфер ответственности уровней публичной власти. Данный принцип имеет особое значение для федеративной системы Австралии, поскольку мы стремительно движемся к конкурирующей форме федерализма, где различные (multiple) уровни публичной власти одновременно участвуют в ключевых сферах регулирования (например, здравоохранение, образование)»35.
35. Select Committee on the Reform of the Australian Federation: Australia's Federation: an agenda for reform. 2011. Senate Printing Unit, Parliament House, Canberra. P. 8.
53 Штаты поддерживают принцип субсидиарности, используют его в качестве аргумента «в рамках диалога с федеральным правительством о необходимости сокращения их финансовой зависимости от Союза»36. В Белой книге о реформе австралийской федерации обозначено, что «в соответствии с принципом субсидиарности, который предусматривает реализацию мер для расширения возможностей социального и экономического развития, правительство должно осуществлять поддержку, а не подменять собой функции, которые обычно и лучше выполняются семьями, бизнес-сообществом и структурами гражданского общества»37.
36. Brown A.J. Taking Subsidiarity Seriously: What Role for the States? In: Federalism and Regionalism in Australia: New Approaches, New Institutions? / ed. by A.J. Brown, J.A. Bellamy. P. 160.

37. Reform of the Federation White Paper. 2014. P. 17.
54 В Белой книге о реформе австралийской федерации принцип субсидиарности также выделен в качестве первоочередного принципа (из шести принципов) реорганизации национальной федеративной модели38.
38. См.: ibid. P. 20.
55 В литературе подчеркивается адаптивность данного принципа к регулированию внутригосударственных отношений между федерацией и штатами Австралии. В частности, отмечается, что «принцип субсидиарности предполагает, что сферы ответственности при регулировании и предоставлении государственных функций (services) должны быть разграничены по возможности с учетом общегосударственных интересов так, чтобы соответствующий уровень публичной власти был подконтролен и подотчетен перед теми, кого непосредственно затрагивают принимаемые им решения»39.
39. Lynch A., Williams G. Op. cit. P. 398.
56 Указывается также, что одним из средств стабилизации (выравнивания) баланса федеративных отношений является принцип субсидиарности. Подчеркивается, что «применение субсидиарности может восстановить баланс между федерацией и штатами, поскольку данный принцип гарантирует противодействие централизации путем фиксации условия в виде осуществления публичного управления на наиболее близком населению уровне»40.
40. Evans M. Subsidiarity and Federalism: A Case Study of the Australian Constitution and Its interpretation. P. 203. URL: >>>>
57 Вместе с тем анализ практики и подходов применения принципа субсидиарности в публично-правовой практике Австралии свидетельствует о его деформированной реализации. В этом аспекте заслуживает внимания точка зрения о том, что «как принцип публичного управления субсидиарность достаточно хорошо известна, получила широкое признание, тщательно исследована и почти всегда игнорируется на практике»41.
41. Deem J., Hollander R., Brown A. Subsidiarity in the Australian Public Sector: Finding Pragmatism in the Principle // Australian Journal of Public Administration. 2015. Vol. 74. P. 419.
58 Австралийскую модель принципа субсидиарности в определенной мере элиминируют тенденции, формулы и объемы централизации, а также отсутствие адекватных гарантий стабильности (защищенности) сферы субнационального регулирования.
59 Необходимо отметить, что основой для разрастания централизации в системе федеративных отношений и нуллификации гарантий сферы ведения штатов является принятое в 1920 г. Высоким судом Австралии решение по делу Amalgamated Society of Engineers v Adelaide Steamship Co Ltd (“Engineers”)42, коренным образом изменившее федеративную структуру Австралии.
42. См.: URL: >>>>
60 На основе указанного судебного акта путем применения «закамуфлированного» расширительного метода интерпретации положений национальной Конституции фактически были закреплены возможности разрастания сферы ведения федерации в рамках совместной компетенции Союза и штатов. Названный судебный акт открыл возможности для интервенции в сферу ведения штатов безотносительно четких пределов вмешательства. В результате федеративная модель государственно-территориального устройства Австралии была кардинальным образом изменена в сравнении с ее исходной версией (первоначально федеративные отношения базировались на принципе децентрализации).
61 Разработанный в рамках решения Высокого суда Австралии по делу “Engineers” критерий (косвенное несоответствие) определения соответствия актов штатов конституционным положениям послужил для централизации благодатной питательной средой. Данный критерий предусматривает, что «если право Союза нацелено на исчерпывающее регулирование соответствующей сферы, то право штатов применению не подлежит. Введенный новый критерий, зависимый исключительно от намерений, открывает возможности для использования расплывчатых (приблизительных) оснований признания правовых актов штатов недействительными даже тогда, когда право Союза «молчит» в отношении вопросов, регулируемых законодательством штатов. Это позволяет Союзу делать опосредованно то, что прямо сделать невозможно, например, отстранить штаты от законодательной деятельности»43.
43. Geoffrey de Q Walker. The Seven Pillars of Centralism: Federalism and the Engineers’ Case. URL: >>>>
62 С учетом изложенного воплощение принципа субсидиарности в системе федеративных отношений Австралийского Союза осложняется отсутствием гарантий сферы внутреннего самоуправления штатов.
63 Э. Браун указывает, что «субсидиарность характеризуется проблематичностью применения, и по большему счету является лишь риторикой даже для взаимоотношений в рамках штатов»44.
44. Brown A.J. Taking Subsidiarity Seriously: What Role for the States? P. 162.
64 На муниципальном уровне Австралии принцип субсидиарности также реализуется в ограниченном масштабе, что обусловлено отсутствием автономии у данного звена системы организации публичной власти (фискальной централизацией, неравновесным распределением финансовых обязательств). В литературе указывается, что «местная власть зависит от штатов и федерации в части ресурсного обеспечения»45.
45. Bell P. How Local Government Can Save Australia’s Federal System. In: Federalism and Regionalism in Australia: New Approaches, New Institutions? / ed. by A.J. Brown, J.A. Bellamy. P. 172, 176.
65 Помимо прочего необходимо учитывать, что одним из детерминирующих факторов институциональной природы и режима практической реализации принципа субсидиарности является децентрализация, которая презюмируется в качестве элемента, обусловливающего функционально-целевые параметры применения данного принципа. Вместе с тем централистская составляющая также выступает необходимым (подлежащим применению в условиях, когда децентрализация неприменима) элементом принципа субсидиарности, поскольку позволяет обеспечить фокусировку на общенациональном срезе интересов. В силу этого противопоставлять указанные элементы не следует.
66 В литературе обозначается возможность корректного «заимствования положений пункта 3 статьи 5 Соглашения о Европейском Союзе о “субсидиарности” к федеративным отношениям Союза и штатов с целью установления ограничений диапазона действий Союза, а также для определения оснований реализации центральными властями мер только в условиях, когда в них есть действительная необходимость»46.
46. Evans M. The Use of the Principle of Subsidiarity in the Reformation of Australia’s Federal System of Government. This thesis is presented for the Degree of Doctor of Philosophy of Curtin University. 2012. P. 294. URL: >>>>
67 Таким образом, принцип субсидиарности рассматривается в качестве возможного приемлемого инструмента настройки внутригосударственных отношений между Союзом и штатами.
68 Вместе с тем необходимо учитывать, что на практике европейская модель принципа субсидиарности отнюдь не способствует децентрализации. Напротив, через практику Суда ЕС обеспечивается укрепление масштабов централизации и расширение форм унификации правового регулирования вопросов, относящихся к сфере конкурирующей компетенции ЕС и государств-членов. В связи с этим опыт ЕС (как базисная основа для возможных рецепций в рассматриваемом контексте) представляется не вполне удачным.
69 М. Эванс указывает на необходимость «восприятия федерализма в качестве юридического и интерпретативного принципа, которым следует руководствоваться Высокому суду Австралии»47. Вместе с тем указанный автор считает, что «в целом принцип субсидиарности, его философия и практическое применение в ЕС содержит множество идей, которые могут быть использованы для реформирования актуальной версии австралийского федерализма, прежде всего, с целью восстановления федеративного баланса и, по крайней мере, сдерживания экспансии Союза»48. Далее М. Эванс пишет: «При том, что федеративный баланс в Австралии смещен в сторону централизации, для реформ еще не поздно. Принцип субсидиарности, который в полной мере совместим с федерализмом и фактически является его характеристикой, имеет надлежащую основу для федеративных реформ с целью восстановления позиций штатов как равных Союзу конституционных субъектов, а также преобразования Австралии в подлинную федерацию»49.
47. Ibid.

48. Ibid. P. 313.

49. Ibid. P. 316.
70 Следует учитывать, что принцип субсидиарности реализуется в рамках совместной компетенции, соответственно, его конституирующим признаком является солидарность национального и субнационального уровней в отношении базовых целей и ценностей. В случае несовпадения позиций, решающим мнением обладает центр, поскольку именно его институты осуществляют итоговую оценку обоснованности и целесообразности принятия решений о порядке реализации полномочий (до вынесения решения по итогам рассмотрения спора судом).
71 Тем не менее при рассмотрении вопроса о соотношении роли и значения центра и субнационального уровней следует все же исходить из принципиальной позиции о том, что «для поддержки, оказываемой в рамках принципа субсидиарности, характерным является поощрение автономии и уполномочивание на нее»50.
50. Definition and Limits of the Principle of Subsidiarity. Report prepared for the Steering Committee on Local and Regional Authorities. Local and Regional Authorities in Europe. No. 55. P. 11; см. также: Llach J. What Role for Subsidiarity in Emerging Schemes of Governance. Governance in a Changing World: Meeting the Challenges of Liberty, Legitimacy, Solidarity, and Subsidiarity Pontifical Academy of Social Sciences // Extra Series, 14 Vatican City 2013. P. 1, 2. URL: >>>> (дата обращения: 24.10.2019).
72 В данном контексте заслуживает внимания мнение о том, что типичной чертой принципа субсидиарности является «преференциальный режим реализации полномочий нижестоящими единицами политической системы. Отступление от данного правила допустимо лишь в случае, когда центр способен более эффективно достичь соответствующих целей»51.
51. Borońska-Hryniewiecka K. Legitimacy through Subsidiarity? The Parliamentary Control of EU Policy-Making // Polish Political Science Review. 2013. Vol. 1 (1). P. 87.
73 В некоторых работах подчеркивается, что в рамках принципа субсидиарности речь идет не о преференциях нижестоящего звена, но о надлежащем уровне реализации полномочий. Так, британский исследователь Д. Бербидж отмечает, что «принцип субсидиарности предполагает осуществление социальных функций скорее на надлежащем, нежели чем на самом низком уровне»52. С точки зрения О.И. Пименовой, «принцип субсидиарности не отдает предпочтений и не создает презумпций решениям как более “лучшим” какого-либо уровня власти, но “требует баланса за счет сравнительной эффективности таковых”. Образно выражаясь, субсидиарность может работать как “вверх” (в пользу центра), так и вниз (в пользу более низких единиц). Результат, получаемый в каждом конкретном случае, будет зависеть от оценки способности более мелких единиц «справляться эффективно с решением возлагаемых задач»53.
52. Burbidge D. The Inherently Political Nature of Subsidiarity // The American Journal of Jurisprudence. 2017. Vol. 62. No. 2. P. 144.

53. Пименова О.И. Правовая интеграция в ЕС и ее «национальное» измерение // Право. Журнал ВШЭ. 2017. № 3. С. 149; см. также: Ее же. Субсидиарность как принцип реализации совместных законодательных полномочий: опыт Европейского Союза и перспективы его адаптации в российской системе разграничения полномочий по предметам совместного ведения. М., 2015. С. 28.
74 Исходя из анализа европейской модели принципа субсидиарности54, нижестоящий уровень публичной власти обладает приоритетным правом на реализацию полномочий по конкретным предметам ведения. В связи с этим, не отрицая возможности применения принципа субсидиарности в проекциях «вверх» и «вниз», нельзя согласиться с тем, что при изначальной квалификации уровня публичной власти, вышестоящие и нижестоящие структуры находятся в идентичном положении. В организационно-функциональном аспекте приоритетом обладают нижестоящие единицы, а в телеологическом аспекте доминирующее значение имеют общие цели и ценности.
54. Параграф 3 ст. 5 Договора о Европейском Союзе предусматривает, что, согласно принципу субсидиарности, Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, в какой цели предполагаемого действия не могут достаточным образом быть достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но, ввиду масштабов или последствий предполагаемого действия, могут быть лучше достигнуты на уровне Союза. Договор о Европейском союзе [рус., англ.]. Договор на русском языке подготовлен для публикации в системах «КонсультантПлюс».
75 В литературе справедливо указывается на «желательность сохранения в Австралии преференций для разработки решений на локальном уровне»55.
55. Deem J., Hollander R., Brown A. Op. cit. P. 419.
76 Характерной иллюстрацией конфуза, вызванного дефектами соблюдения принципа субсидиарности в Австралии, является инцидент с проектированием госпиталя на тропическом архипелаге Тиви в Северной территории Австралии. В литературе отмечается, что «данный госпиталь был спроектирован чиновниками столицы для зимних условий, разумеется, не потому, что была допущена возможность выпадения снега в этой тропической части страны, а вследствие того, что они его перестроили по образцу пригородного госпиталя в Канберре на основе ошибочного преставления о том, что климатические различия могут быть полностью устранены системой кондиционирования воздуха»56.
56. Walker G. Op. cit.
77 Аксиоматическое значение принципа субсидиарности проявляется в обеспечении плюрализации всей системы публичного управления. Вместе с тем централизованная модель публичного управления не исключается, но и не поощряется.
78 В этом плане представляется рациональной конституционная фиксация оснований и условий для обоснованной интервенции федерации в сферу ведения субнационального уровня. В силу этого нельзя согласиться с мнением об инкорпорации принципа субсидиарности в систему разграничения компетенции между федерацией и штатами в виде правила о «невмешательстве»57.
57. Gussen B.F. Australian Constitutionalism between Subsidiarity and Federalism // Monash University Law Review. Vol. 42. No. 2. P. 396.
79 Принцип субсидиарности подразумевает применение инструментария федерального вмешательства при наступлении условий, адекватных для его применения.
80 * * *
81 Подводя итог, следует отметить, что федеративная модель Австралийского Союза характеризуется выраженными тенденциями централизации. Установленная схема разграничения компетенции между федеральным центром и штатами отличается неопределенностью, продуцирующей формирование «серых зон», в рамках которых возможны вариабельные версии интерпретации порядка и условий ее реализации (на практике – в пользу Союза). Принцип субсидиарности в системе федеративных отношений деформирован, поскольку отсутствуют гарантии самостоятельности в сфере внутреннего самоуправления штатов. Для реализации данного принципа необходимой является разработка адаптивной системы критериев разграничения полномочий и ответственности Союза и штатов в отношении конкретных предметов ведения. Такой подход позволит обеспечить согласованное (скоординированное) взаимодействие в рамках сферы совместной компетенции.
82 Кроме того, в системе федеративных отношений доминантными должны быть подходы, ориентированными на формирование и реализацию плюралистической методологии их регуляции с презюмируемой преференцией режима приближения форм осуществления публичной власти в максимальной близости к населению. В равной мере трансформационные формулы коррекции федеративных отношений следует адаптировать к динамике закономерных изменений (преобразований) схемы разграничения полномочий в рамках установленного круга предметов ведения с учетом динамики реализации принципа субсидиарности.

Библиография

1. Гуляков А.Д. Пионерский федерализм в Австралии: особенности становления и динамика развития // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2015. № 3 (35). С. 11, 12.

2. Гуляков А.Д., Саломатин А.Ю. Роль высших судов в развитии переселенческих федеративных государств (на примере США и Австралии) // Вестник Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). 2017. № 4. С. 131.

3. Каневская Г.И. Путь к федерации // Россия и АТР. 2000. С. 136. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/put-k-federatsii/viewer).

4. Мочалов А.Н. Сравнительный федерализм России и Австралии. Екатеринбург, 2012. С. 156.

5. Пименова О.И. Правовая интеграция в ЕС и ее «национальное» измерение // Право. Журнал ВШЭ. 2017. № 3. С. 149.

6. Пименова О.И. Субсидиарность как принцип реализации совместных законодательных полномочий: опыт Европейского Союза и перспективы его адаптации в российской системе разграничения полномочий по предметам совместного ведения. М., 2015. С. 28.

7. Цыремпилова Е. Б.-М. Порядок разграничения компетенции между Союзом и штатами в Австралии: конституционно-правовое исследование: дис. … канд. юрид. наук. Улан-Удэ, 2019. С. 46, 47, 91, 92.

8. Angus J. O’Brien Wither Federalism: The Consequences and Sustainability of the High Court’s Interpretation of Commonwealth Powers // Australasian Parliamentary Review, Spring 2008. Vol. 23 (2). P. 173.

9. Beach W. The Australian Federal Constitution. 1899. Vol. 14. No. 4. P. 679.

10. Bell P. How Local Government Can Save Australia’s Federal System. In: Federalism and Regionalism in Australia: New Approaches, New Institutions? / ed. by A.J. Brown, J.A. Bellamy. Sydney, NY, 2006. P. 172, 176.

11. Borońska-Hryniewiecka K. Legitimacy through Subsidiarity? The Parliamentary Control of EU Policy-Making // Polish Political Science Review. 2013. Vol. 1 (1). P. 87.

12. Brown A.J. Federalism, Regionalism and the Reshaping of Australian Governance. In: Federalism and Regionalism in Australia: New Approaches, New Institutions? / ed. by A.J. Brown, J.A. Bellamy. Sydney, NY, 2006. P. 18.

13. Brown A.J. Taking Subsidiarity Seriously: What Role for the States? In: Federalism and Regionalism in Australia: New Approaches, New Institutions? / ed. by A.J. Brown, J.A. Bellamy. Sydney, NY, 2006. P. 160, 162.

14. Burbidge D. The Inherently Political Nature of Subsidiarity // The American Journal of Jurisprudence. 2017. Vol. 62. No. 2. P. 144.

15. Cheryl Saunders, Adrienne Stone. The Oxford Handbook of the Australian Constitution. Oxford University Press, 2018. P. 127.

16. Deem J., Hollander R., Brown A. Subsidiarity in the Australian Public Sector: Finding Pragmatism in the Principle // Australian Journal of Public Administration. 2015. Vol. 74. P. 419.

17. Definition and Limits of the Principle of Subsidiarity. Report prepared for the Steering Committee on Local and Regional Authorities. Local and Regional Authorities in Europe. No. 55. P. 11.

18. Evans M. Subsidiarity and Federalism: A Case Study of the Australian Constitution and Its interpretation. P. 203. URL: https://link.springer.com/chapter/10.1007/978-94-017-8810-6_10

19. Evans M. The Use of the Principle of Subsidiarity in the Reformation of Australia’s Federal System of Government. This thesis is presented for the Degree of Doctor of Philosophy of Curtin University. 2012. P. 294, 313, 316. URL : https://espace.curtin.edu.au/handle/20.500.11937/28

20. Geoffrey de Q Walker. The Seven Pillars of Centralism: Federalism and the Engineers’ Case. URL: http://classic.austlii.edu.au/au/journals/SGSocUphAUCon/2002/4.html

21. Goldsworthy J. Constitutional Cultures, Democracy, and Unwritten Principles // University of Illinois Law Review. 2012. Vol. 3. P. 685.

22. Gussen B.F. Australian Constitutionalism between Subsidiarity and Federalism // Monash University Law Review. Vol. 42. No. 2. P. 396.

23. Kirby M. Deakin – Popular Sovereignty and the True Foundation of the Australian Constitution. 1997. P. 2. URL: https://www.hcourt.gov.au/assets/publications/speeches/former-justices/kirbyj/kirbyj_deakin2.htm

24. Llach J. What Role for Subsidiarity in Emerging Schemes of Governance. Governance in a Changing World: Meeting the Challenges of Liberty, Legitimacy, Solidarity, and Subsidiarity Pontifical Academy of Social Sciences // Extra Series, 14 Vatican City 2013. P. 1, 2. URL: www.pass.va/content/dam/scienzesociali/pdf/es14/es14-llach.pdf (дата обращения: 24.10.2019).

25. Lynch A., Williams G. Beyond a Federal Structure: Is a Constitutional Commitment to a Federal Relationship Posiible? // UNSW Law Journal. 2008. Vol. 31 (2). P. 398, 403, 404.

26. Meale D. The History of the Federal Idea in Australian Constitutional Jurisprudence: A Reappraisal // The Australian Journal of Law and Society. 1992. Vol. 8. P. 45, 46).

27. Pierce J. A Sketch of Australian Constitutional History. P. 341.

28. Reform of the Federation White Paper. 2014. P. 17, 20.

29. Select Committee on the Reform of the Australian Federation: Australia's Federation: an agenda for reform. 2011. Senate Printing Unit, Parliament House, Canberra. P. 8.

30. Smith C. Quantifying the Costs and Benefits of Change: Toward A Methodology? / ed. by A.J. Brown, J.A. Bellamy. Sydney, NY, 2006. P. 206.

31. Walker G. Ten Advantages of a Federal Constitution and How to Make the Most of Them. SGSocUphAUCon. 1998. Vol. 14. URL: https://www.cis.org.au/wp-content/uploads/2015/07/pm49.pdf

Комментарии

Сообщения не найдены

Написать отзыв
Перевести