В конституционной характеристике государства особое значение имеет форма правления, определяющая, по сути, полномочия конституционных органов, порядок их формирования, взаимоотношения, статус главы государства, функционирование демократических институтов.

В современном мире существует множество форм правления. Так, в некоторых странах (Катар, Оман) до сих пор сохраняется абсолютная монархия. Типом абсолютной монархии является также теократическая монархия (Ватикан, Саудовская Аравия). Есть государства, форму государственного правления которых можно охарактеризовать как дуалистическую монархию (например, Бахрейн, Бутан, Иордания, Кувейт, Лихтенштейн, Монако, Марокко)¹.<em><strong> </strong></em>

Ряд современных монархий имеют определенные элементы республиканского правления. Такая нетипичная система правления существует в Объединенных Арабских Эмиратах (ОАЭ), Малайзии, имеющие федеративное государственное устройство. Некоторые субъекты в этих федерациях являются наследственными монархиями (7 эмиратов ОАЭ, 9 из 13 штатов Малайзии). При этом определен срок полномочий главы государства (пять лет в обоих государствах). По истечении этого периода избирается новый монарх².

Однако наиболее распространенными формами правления являются президентские (США, страны Латинской Америки), полупрезидентские республики (Российская Федерация, Франция, Литва, Грузия, Польша, Румыния). Ряд ученых утверждают, что для Российской Федерации наиболее приемлема форма президентского правления. Так, по мнению В.Д. Зорькина, для Российской Федерации более предпочтительна президентская форма государственного правления, так как эта форма обладает более высоким уровнем устойчивости и гибкости³.

Описывая государственную форму правления, М.А. Краснов также считает, что в Российской Федерации предпочтительнее президентская власть⁴. Возможно, для федеративных государств, также исходя из опыта, такая точка зрения ученых более приемлема.

Парламентская форма правления существует в Италии, Чехии, Дании, Норвегии, ФРГ, Армении и других государствах.

По результатам референдума, проведенного 21 сентября 1991 г., была провозглашена Республика Армения, которая до принятия Конституции РА 1995 г. действовала в соответствии с законодательством Армянской ССР на основании принципов Декларации о независимости Армении, принятой в 1990 г.

Конституция РА закрепила основы конституционного строя, принципы взаимоотношений человека и общества, основные права и свободы человека, статус конституционных органов, порядок их формирования, функции, механизмы разделения и взаимоотношения властей. В ст. 1 Конституции РА была закреплена цель построения суверенного, демократического, социального и правового государства.

В результате общественно-политического развития в 2005 и 2015 гг. были приняты конституционные изменения, направленные на углубление демократических процессов, четкое разделение властей, исключение чрезмерной централизации власти и установление реального контроля и подотчетности деятельности всех органов власти. На основе этих принципов серьезные изменения претерпела государственная форма правления: от полупрезидентской (1995 - 2005 гг., сохранив полномочия президента до апреля 2008 г.) к полупарламентской (2005 - 2015 гг., сохранив полномочия президента до апреля 2018 г.), а затем к парламентской форме правления. Фактически, за тридцать лет система государственного правления Армении претерпела существенные изменения, что, на наш взгляд, не оправдано․

В системе управления государством ключевыми вопросами являются взаимоотношения <strong>«</strong><strong>п</strong>резидент – правительство - парламент», а также перед кем в конце концов подотчетно правительство, кем назначается премьер-министр, какие рычаги воздействия имеет парламент в отношении правительства, какие механизмы «сдержек и противовесов» действуют.

Институт главы государства существует в государствах как с президентской и парламентской, так и со смешанной парламентско-президентской формами правления, но с разными полномочиями и порядком избрания.

В президентских и полупрезидентских формах правления институт президента в основном входит в состав исполнительной власти, тогда как в парламентских республиках институциональный статус президента в системе органов государственной власти не воспринимается однозначно⁵. Мы согласны с тем, что в мире нет двух государств, органы управления которых имели бы абсолютно одинаковую организацию⁶. В Финляндии (ст․ 4 Конституции), Греции (ст․ 26 Конституции), Исландии (ст․ 2 Конституции) президент участвует в осуществлении исполнительной власти․ Как правило, президент призван обеспечивать нормальное и стабильное функционирование государственной власти, соблюдать конституционный порядок, представлять государство в международных отношениях и т.д. В республиках, имеющих парламентскую форму правления (ФРГ, Италия, Латвия, а также Республика Армения) функции президента ограничены⁷. В парламентских республиках президент как символ государства в основном представляет страну в международных отношениях, однако практически не участвует в осуществлении полномочий управления государством. Государства Восточной Европы с полупрезидентской формой правления разделены на две группы в зависимости от полномочий президента республики в сфере исполнительной власти. В первую подгруппу, имеющую «парламентско-президентскую» форму правления, входят Литва, Польша, Румыния, Сербия, Хорватия и т.д., а во вторую с «президентско-парламентской» формой правления - входят государства - члены СНГ: Российская Федерация⁸, Украина, Беларусь, а в недавнем прошлом и Армения⁹.

Мы согласны с И.А. Ильиным, который отмечает, что <strong>«</strong>каждый народ и каждая страна есть живая сущность, со своими уникальными особенностями, своей неповторимой историей, своим темпераментом… Вот почему каждый народ стремится добиться своего индивидуального правления и своей конституции, который соответствует только самому себе<strong>»</strong>¹⁰.

Поэтому в современных условиях сравнительный анализ форм правления государств позволяет высказать суждение о том, что не стоит искать идеальную модель правления, критиковать или оправдывать недостатки разных форм правления, а выбрать систему правления в соответствии с конкретным государством, конкретными историческими и политическими условиями¹¹.

Конституция РА 1995 г. ввела полупрезидентскую систему правления, в которой президент руководил всеми ветвями власти и отвечал за обеспечение их нормального функционирования, поддержание конституционного порядка государства, территориальной целостности и безопасности, а также представлял государство в международных отношениях.

Осуществляя общее руководство внутренней и внешней политикой государства, он являлся главой исполнительной власти, созывал и вел заседания правительства, подписывал решения, а премьер-министр мог созвать заседание правительства только по поручению президента.

До 2005 г. президент РА мог по своему усмотрению назначать и освобождать от должности премьер-министра (п. 4 ст. 55) и членов правительства. Однако жизнь показала цену этой <strong>«</strong>свободы<strong>»</strong>.

В Армении в течение 1990 - 2000 гг. были заменены 10 премьер-министров, что предопределило нестабильность в стране и отрицательно сказалось на государственных учреждениях. В условиях полупрезидентской формы правления наиболее неприемлемой была та конституционная модель, согласно которой президент <strong>«</strong>может распустить Национальное собрание и назначить досрочные выборы после консультаций с председателем Национального собрания и премьер-министром<strong>»</strong><strong> </strong>(п. 3 ст. 55). То есть понятие <strong>«</strong>консультироваться<strong>»</strong>, закрепленное в Конституции РА, не влекло правовых последствий, не содержало в себе какой-либо обязывающей, запрещающей или ограничивающей нормы, и даже если председатель Национального собрания не давал своего согласия, то это не служило основанием для роспуска парламента. Эта возможность досрочного прекращения полномочий НС создавала дисбаланс между двумя ветвями власти, особенно, если учесть, что обе имели первичный мандат.

Гарантиями обеспечения стабильности, установления демократии и развития парламентаризма в государстве являются нормальное функционирование государственных институтов в рамках их полномочий, надлежащее использование механизмов <strong>«</strong>сдержек и противовесов<strong>»</strong> и обеспечение принципа законности. Президент Армении имел полномочия, связанные даже с организацией работы отдельного института власти - законодательного органа. Президент созывал внеочередную сессию Национального собрания по инициативе не менее ¹/₃ от общего числа депутатов или правительства (ст. 70). Президент также играл существенную роль и в деле формирования судебной власти. Совет правосудия (ст. 94) возглавлял президент РА, который назначал 14 членов состава Совета. Он отзывал и назначал судей по предложенному списку кандидатов. В то же время президент назначал четырех членов, а также председателя Конституционного суда, в случае неизбрания председателя Конституционного суда Национальным собранием. В его полномочия входило также назначение Генерального прокурора РА, его заместителей и т.д.

Фактически президент был свободен в своих действиях и мог без каких-либо оснований распустить наделенное первичным демократическим мандатом Национальное собрание. Не обсуждая другие полномочия, возложенные на президента, можем заключить, что он был фактическим <strong>«</strong>владельцем<strong>»</strong> всех ветвей власти и мог бы при любых обстоятельствах беспрепятственно прекратить деятельность органов законодательной и исполнительной власти.

Конституционные изменения 2005 г. ограничили роль президента: статус президента был определен в ст. 49 Конституции РА, согласно которой президент является главой государства (подобная норма существует в конституциях Российской Федерации¹², Франции, Чехии и других государств) и гарантом нормального функционирования всех ветвей власти. Поправки в Конституцию РА привели не только к существенному ограничению полномочий президента, но и, соответственно. к значительному расширению полномочий парламента, к изменению формы правления от полупрезидентской к полупарламентской. Изменились порядок формирования органов государственной власти, их полномочия, конституционная ответственность. Так, президент РА не имел полномочий назначать и освобождать от должности премьер-министра и назначал его только после согласования с парламентским большинством НС (п. 4 ст. 55), по предложению же премьер-министра назначал министров. Таким образом, прежде всего правительство несло политическую ответственность перед Национальным собранием, а назначение премьер-министра больше не решалось волей президента. Премьер-министр пользовался доверием и защитой парламентского большинства. Важно отметить, что исполнительная власть стала независимой от президента, который больше не созывал и не председательствовал на заседаниях правительства, за исключением вопросов обороны и внешней политики государства.

В тех странах, где президент и парламент имеют совместные полномочия по назначению премьер-министра, законодательные и исполнительные органы власти несут взаимную конституционную и политическую ответственность¹³, и их сотрудничество несет более системный характер, как, например, в Российской Федерации.

Конституции большинства государств с развитой государственно-правовой системой содержат условия, согласно которым только президент имеет право распустить парламент. Поправки в Конституцию РА 2005 г. исключили абсолютное полномочие президента на роспуск парламента без каких-либо оснований. Президент РА имел право распускать Национальное собрание по предложению председателя НС или премьер-министра, если: а) Национальное собрание два раза подряд в течение двух месяцев не одобряет программу правительства; б) Национальное собрание в течение трех месяцев очередной сессии не принимает решения по проекту закона, признанного постановлением правительства неотложным; в) в течение очередной сессии более трех месяцев не созывает заседания парламента; г) в течение очередной сессии более трех месяцев Национальное собрание не принимает какого-либо решения по обсуждаемым им вопросам (п. 3 ст. 55, ст. 74.1).

В то же время был запрещен роспуск Национального собрания в период военного или чрезвычайного положения, а также тогда, когда был возбужден вопрос об отрешении от должности президента РА (ст. 63). Полномочия президента РА были ограничены и в сфере судебной власти: отныне он не был председателем Совета Правосудия (заседания созывались председателем Кассационного суда), генеральный прокурор назначался и освобождался от должности Национальным собранием по предложению президента. Вышеуказанные формы правления существенно повлияли на взаимоотношения и полномочия парламента, правительства, президента. При полупрезидентской форме правления Конституция РА была ориентирована на власть, а у президента были <strong>«</strong>сверхполномочия<strong>»</strong>. Полупарламентская форма правления, хотя и ограничивала полномочия президента, в частности, в вопросах роспуска Национального собрания, назначения премьер-министра, тем не менее она содержала в себе некоторые «неопределенности», так если:

<ol> <li>парламентское большинство от партии президента, то власть вновь сосредотачивается в руках президента;</li></ol>

<ol> <li>президент не имеет политического большинства в парламенте; а) не исключено, что политическое большинство может противостоять главе государства, что, очевидно, будет препятствовать развитию государства; б) президент, избираемый народом, не может выполнять свою предвыборную программу, поскольку она полностью зависит от парламентского большинства; в) возникает вопрос, в таком случае, в условиях президентско-парламентского противостояния, какую политическую программу следует осуществлять, как же проводить внешнюю политику и обеспечивать безопасность, оборону и территориальную целостность государства; </li></ol>

<ol> <li>отсутствие парламентского большинства также усложняет работу президента и правительства. Сформированная политическая коалиция может распадаться. В форме полупарламентского правления президент силен не только конституционными полномочиями, но и парламентским большинством; </li></ol>

<ol> <li>не были предусмотрены механизмы для контроля президента в смешанных формах правления, он не был субъектом политической и конституционной ответственности, не был подотчетен даже народу; </li></ol>

<ol> <li>в случае небольшой разницы голосов избранного и проигравшего кандидатов в президенты, общество делится на две части, возрастает опасность социальной конфронтации и уменьшается толерантность. </li></ol>

Чтобы исключить подобные «неопределенности», конституционная реформа РА 2015 г. совершила переход к парламентской форме правления, коренным образом изменив систему управления страной, сформировав законодательный орган с широкими полномочиями и президентский институт с весьма ограниченными полномочиями…

Согласно Конституции РА президент как глава государства: имеет функцию следить за соблюдением Конституции (однако не предусмотрено, каким образом президент должен обеспечить соблюдение Конституции); не имеет первичного мандата, избирается парламентом, а не народом; может быть избран президентом Республики только один раз сроком на семь лет, что обеспечивает стабильность, а деятельность президента не обуславливается волей парламентского большинства; в ходе осуществления своих полномочий не может являться членом какой-либо партии, что может позволить ему взять на себя роль независимого арбитра; президент не может занимать какую-либо иную должность, заниматься предпринимательской деятельностью, выполнять иную оплачиваемую работу (ст. 123, 124); президентом может быть избрано лицо, достигшее сорока лет, последние шесть лет являющееся гражданином Республики Армения, последние шесть лет постоянно проживающее в Республике Армения, обладающее избирательным правом и владеющее армянским языком; президент имеет протокольные и представительские (репрезентативные) функции.

Беспартийный статус президента гарантирует нейтралитет в отношениях с органами государственной власти. Таким образом, ему отводится роль «арбитра». Он играет важную роль во время политических кризисов. Так, президент Латвии в соответствии со ст. 48 Конституции в таких ситуациях может предложить распустить парламент и назначить референдум. Президенты Румынии (ст․ 80 Конституции Румынии) и Греции (ст․ 37 Конституции Греции) тоже имеют политическую роль в случае конституционной нестабильности и конфронтации между государственными органами. Однако в Конституции РА такие полномочия не закреплены за президентом.

Президент РА больше не назначает премьер-министра, поскольку последний избирается парламентом, а также назначается после парламентских выборов по представлению парламентского большинства.

Согласно ст. 149 Конституции РА президент должен безотлагательно назначить премьер-министром кандидата, представленного парламентским большинством, сформированным в порядке, установленном ст. 89 Конституции РА. В результате конституционных реформ 2015 г. ни один субъект не может распустить парламент Республики Армения. Только вследствие непосредственного применения конституционных норм Национальное собрание может быть распущено в следующих случаях, если: 1) Национальное собрание не избирает премьер-министра дважды подряд в соответствии с п. 3 ст. 149 Конституции РА; 2) Национальное собрание дважды не утверждает программу правительства (п. 3 ст. 151)¹⁴.

Конституция РА наделила Национальное собрание функциями контроля за деятельностью <em>исполнительной власти</em> (утверждение программы правительства, выборы премьер-министра, утверждение и контроль государственного бюджета, запросы депутатов правительству, запросы депутатских фракций, назначение на ключевые должности, образование комиссии по расследованию, обсуждение актуальных вопросов, представления годового отчета правительства и другие институты (ст. 108, 111 - 115, 151, 157).

В парламентской системе правления государства и правительство, и премьер-министр подотчетны Национальному собранию. Между государственными органами нет институциональных противоречий, когда есть парламентское большинство. <strong>«</strong>Борьба<strong>»</strong> происходит главным образом между парламентским большинством и меньшинством.

В Республике Армения расширены права парламентского меньшинства в вопросах занимания парламентских должностей (заместитель председателя Национального собрания, председатели комиссии), законодательной инициативы, создания комиссии по расследованию и др. Большинство назначений на должности не может быть осуществлено без участия меньшинства, так как необходимо согласие ³/₄ депутатов (президентские выборы в парламенте¹⁵), ³/₅ депутатов (Генеральный прокурор, Председатель и члены Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии, Защитник прав человека, Председатель Центрального банка и другие члены Совета ЦБ, судебные органы и т.д.).

Важной особенностью парламентской формы правления является коллегиальное управление. Создание Совета Национального собрания Конституцией РА обеспечивает эффективный механизм предотвращения единогласного решения важных вопросов председателем Национального собрания.

При парламентской форме правления премьер-министр наделен широкими полномочиями, некоторые из которых были предусмотрены для президента в полупарламентской системе.

Здесь существенно то обстоятельство, что в отличие от президента (в полупарламентской системе) премьер-министр подотчетен перед Национальным собранием. Конституция РА определяет порядок назначения и избрания премьер-министра. После общенациональных выборов парламентское большинство или коалиция предлагает президенту назначить премьер-министром своего кандидата, которому нельзя представить вотум недоверия в течение года, а также во время военного и чрезвычайного положения. В случае отставки премьер-министра или в других случаях вакансии премьер-министра, согласно п. 2 ст. 149 Конституции РА, каждая фракция имеет право выдвинуть кандидата на пост премьер-министра в течение семи дней. Считается избранным тот кандидат, за которого проголосовало более половины депутатов. В случае неизбрания премьер-министра через семь дней после голосования проводятся новые выборы премьер-министра, в которых имеют право участвовать кандидаты, выдвинутые не менее чем одной третью депутатов¹⁶. В соответствии со ст. 115 Конституции РА проект решения Национального собрания о вотуме недоверия премьер-министру может быть внесен не менее чем ¹/₃ от общего числа депутатов только в том случае, если в проекте решения одновременно предлагается кандидатура нового премьер-министра. Таким образом, по примеру ФРГ в Республике Армения предусмотрен конструктивный вотум недоверия. Законодательный орган может выразить вотум недоверия премьер-министру, исходя из политических, социальных, экономических и других причин, а президент был неконтролируем и до конца срока был незаменимым, если только не был привлечен к конституционной ответственности за тяжкое преступление или государственную измену.

По Конституции РА президент практически не участвует в формировании судебной власти. Согласно ст. 166 Конституции РА:

<ol> <li>Судей Конституционного суда избирает Национальное собрание не менее чем ³/₅ голосов от общего числа депутатов сроком на 12 лет. Конституционный суд состоит из девяти судей, троих из которых выдвигает президент Республики, троих - правительство, троих отбирают по предложению Общего собрания судей.</li></ol>

<ol> <li>Конституционный суд из своего состава избирает сроком на шесть лет председателя и вице-председателя Конституционного суда без права переизбрания. </li></ol>

<ol> <li>Председателя Кассационного суда по предложению Высшего судебного совета из состава Кассационного суда избирает Национальное собрание большинством голосов от общего числа депутатов сроком на шесть лет. Одно и то же лицо может быть избрано председателем Кассационного суда только один раз.</li></ol>

<ol> <li>Судей судов первой инстанции и апелляционных судов назначает президент Республики по предложению Высшего судебного совета. </li></ol>

<ol> <li>Председателей судов первой инстанции и апелляционных судов по предложению Высшего судебного совета из состава соответствующего суда назначает президент Республики сроком на три года. </li></ol>

Из вышесказанного следует, что при парламентской форме правления формирование судебной системы в основном осуществляется парламентом.

Таким образом, анализ показывает, что в соответствии с измененной Конституцией РА основные полномочия президента были возложены на Национальное собрание и премьер-министра. Перераспределение полномочий между Национальным собранием, правительством и президентом несколько сместило вектор в пользу взаимодействия между Национальным собранием и правительством. Возросла роль Конституционного суда в обеспечении баланса между полномочиями трех ветвей власти.

Практика показывает, что все формы правления государства имеют свои преимущества и недостатки, поэтому однозначно не можем считать приемлемой одну форму и исключать другую. Однако считаем, что парламентское управление больше подходит для стран с развитыми демократическими институтами. В течение последних четырех лет форма парламентского правления в Республике Армения создала конституционные <strong>«</strong>пробелы<strong>»</strong>. В связи с этим в Армении уже создана комиссия по реформированию Конституции РА. По нашему мнению, конституционная реформа должна способствовать укреплению института президента в плане полномочий (по примеру Чехии, Австрии), пересмотру некоторых полномочий премьер-министра (реорганизация полиции и служб национальной безопасности в министерства), совершенствованию действующих механизмов формирования судебной власти и осуществления парламентского контроля через увеличение прав парламентского меньшинства (считаем целесообразным полномочия по формированию Счетной палаты возлагать на парламентскую оппозицию), обеспечению относительной независимости ветвей власти, положительно влияя на формирование парламентской культуры, процесс развития парламентаризма¹⁷, деятельность парламентского большинства и меньшинства и т.д.

* * *

Таким образом, государственно-конституционное строительство в Республике Армения закономерно сопровождалось изменениями формы правления, направленными на развитие демократических институтов, претворение в жизнь принципов правового государства. Однако следует отметить, что на этом поиски модели государственного управления не закончились.