Везде
Правовая охрана и рациональное использование геологического наследия в геопарках
Оглавление
Аннотация Оценить Содержание публикации
Библиография Комментарии Дополнительные материалы
Поделиться
QR
Метрика
Правовая охрана и рациональное использование геологического наследия в геопарках
Аннотация
Код статьи
S0018992-1-1
DOI
10.31857/S102694520018992-2
Тип публикации
Статья
Статус публикации
Опубликовано
Авторы
Лунева Елена Викторовна 
ORCID: 0000-0001-6666-5353
Аффилиация: Казанский (Приволжский) федеральный университет
Адрес: Российская Федерация, Казань
Выпуск
Номер 2
Страницы
72-82
Аннотация

На мировом уровне разработана целостная концепция о геопарках как о формах устойчивого управления в области охраны и использования объектов геологического наследия международного значения, обеспечения георазнообразия. Однако во многих государствах остаются не урегулированными отношения по созданию и функционированию геопарков, появились только первые попытки закрепления соответствующих правил в национальном законодательстве. В России выявлен узкий подход к правовой охране природной среды, строящийся на сохранении и восстановлении биологического, реже ландшафтного разнообразия. Действующих норм об особо охраняемых геологических объектах, особо охраняемых природных территориях недостаточно для сохранения и восстановления георазнообразия. Слово «георазнообразие» упоминается в одном-единственном программном документе. В нормативных правовых актах не закрепляются термины и определения «георазнообразие», «геологическое наследие», «геопарк», а также иные специальные дефиниции в сфере охраны уникальных и редких геологических объектов, что затрудняет развитие правовых норм о геопарках в соответствии с мировыми тенденциями. В качестве передового опыта представлено законодательство стран с наибольшим количеством глобальных геопарков ЮНЕСКО: Китай, Испания и Италия. В указанных странах охрана и использование геологического наследия осуществляются по-разному. Выделен наиболее удачный зарубежный опыт управления в области охраны и использования объектов геологического наследия, который может быть заимствован российским законодателем. Приведены возможные варианты рецепции правовых моделей создания и функционирования геопарков в России.

Ключевые слова
геопарк, глобальный геопарк ЮНЕСКО, георазнообразие, геологическое наследие, геозит, особо охраняемые геологические объекты, особо охраняемые природные территории, геотуризм, рациональное использование
Классификатор
Получено
28.02.2022
Дата публикации
15.03.2023
Всего подписок
13
Всего просмотров
400
Оценка читателей
0.0 (0 голосов)
Цитировать Скачать pdf 100 руб. / 1.0 SU

Для скачивания PDF нужно оплатить подписку

Доступ к дополнительным сервисам
Дополнительные сервисы только на эту статью
Преимущества сервисов
100 руб. / 1.0 SU
Дополнительные сервисы на весь выпуск”
Преимущества сервисов
1020 руб. / 15.0 SU
Дополнительные сервисы на все выпуски за 2023 год
Преимущества сервисов
8190 руб. / 163.0 SU
1 Обнаруженная сравнительно недавно тенденция по устойчивому управлению в области охраны и использования геологических объектов, имеющих особое научное, культурное, эстетическое значение, обоснованию их международной ценности активно набирает обороты. На глобальном уровне обозначен курс «геонаследие для устойчивого развития»1. С 2021 по 2024 г. реализуется новый проект Международного союза геологических наук и Международной комиссии по геонаследию “IUGS Global Geosites”, направленный на проведение всемирной инвентаризации объектов геологического наследия международного значения2. Следовательно, на передовые позиции выходят вопросы правового обеспечения охраны и рационального использования объектов геологического наследия.
1. IGCP 731 IUGS Geological Heritage sites. Project Updates–2021. URL: >>>>

2. См.: ibid.
2 Объекты геологического наследия (уникальные геологические формации, геологические ландшафты, горные породы и иные ценные геологические объекты) образуют составную часть природной среды. Они являются природными богатствами страны, поэтому подпадают под объекты, отношения по поводу которых регулируются экологическим и природоресурсным правом. Объекты геологического наследия не перечисляются российским законодателем среди компонентов природной среды и не используются им в легальной терминологии3. Тем не менее очевидно, что «объекты геологического наследия» как более узкое понятие имеет области пересечения с такими более широкими категориями, как «компонент природной среды», включающий «недра» (когда речь идёт об особо охраняемых геологических объектах), «природный объект» (когда речь идёт о геологических ландшафтах), «природно-антропогенный объект» (когда речь идёт об уникальном геологическом объекте, образованным под воздействием человеческого фактора). Поэтому место объектов геологического наследия в системе иных объектов, отношения по поводу которых регулируются экологическим и природоресурсным правом, определяется их принадлежностью к компонентам природной среды, природным объектам или природно-антропогенным объектам. Как свидетельство эволюции, а также как определяющие факторы нашего будущего устойчивого развития4 объекты геологического наследия заслуживают самостоятельной правовой охраны и требуют особого внимания ученых.
3. См.: Статья 1 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 30.12.2021 г.) «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2, ст. 133.

4. См.: Пункт 1 Руководящих принципов работы глобальных геопарков ЮНЕСКО от 17.11.2015 г. URL: >>>>
3 Правовая охрана и рациональное использование геологического наследия международного значения. Значимость устойчивого управления в области охраны и использования ценных геологических объектов и ландшафтов на международном уровне была признана в 2015 г., когда 195 государств -членов ЮНЕСКО на 38-й Генеральной конференции утвердили Устав Международной программы по геонаукам и геопаркам и Руководящие принципы деятельности глобальных геопарков ЮНЕСКО, определившие категорию объектов ЮНЕСКО – глобальные геопарки ЮНЕСКО5. С этого момента началось развитие и сохранение геологического наследия международного значения на основе глобальных геопарков ЮНЕСКО как механизма международного сотрудничества6.
5. См.: Акты Генеральной конференции, 38-я сессия, Париж, 3 - 18 ноября 2015 г. Т. 1: Резолюции. С. 36. URL: >>>>

6. См.: Статья 1 части В «Глобальные геопарки ЮНЕСКО» Устава Международной программы по геонаукам и геопаркам от 17.11.2015 г.; п. 2.1, 2.2 Руководящих принципов работы глобальных геопарков ЮНЕСКО от 17.11.2015 г. URL: >>>>
4 Организация и функционирование глобальных геопарков ЮНЕСКО базируется на концепции устойчивого развития. Одновременно осуществляется популяризация науки, образования, культуры, охрана природы и использование уникальных геологических объектов в качестве экономического ресурса в рамках геотуризма7.
7. См.: там же.
5 Велика роль геопарков в обеспечении георазнообразия. В науке обосновано, что классификация и оценка геонаследия составляют основу и содержание геопарков8. Пункт 1 Руководящих принципов работы глобальных геопарков ЮНЕСКО9 фундаментом всех экосистем и основой взаимодействия человека с ландшафтом признаёт именно георазнообразие. Одна из идей функционирования геопарков, закрепленных нормативно – сохранение и повышение ценности районов, имеющих существенное геологическое значение в истории планеты Земля10. В документах ЮНЕСКО геопарки рассматриваются в качестве территорий, содержащих объекты особой геологической значимости, редкости или красоты, отражающие историю геологического развития, события и процессы, принимавшие участие в её формировании11. Приходим к выводу о том, что цель создания сети геопарков – сохранение и восстановление георазнообразия в условиях рационального рекреационного, научного, образовательного использования объектов геологического наследия. Геопарки выводят охрану геологического наследия стран на новый уровень.
8. См.: Jia Z. et al. Geoheritage Classification and Assessment in Longyan Aspiring Geopark (China) // Geoheritage. 2022. Vol. 14. No. 1. P. 19. DOI: 10.1007/s12371-022-00653-4

9. См.: URL: >>>>

10. См.: Пункт 1 Руководящих принципов работы глобальных геопарков ЮНЕСКО от 17.11.2015 г. URL: >>>>

11. См.: Документ 156 EX/11 Rev., принятый в 1999 г. на 29-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО «О содействии развитию сети геопарков» // UNESCO Geoparks Programme – a new initiative to promote a global network of geoparks safeguarding and developing selected areas having significant geological features // Hundred and fifty-sixth Session. United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization: Executive Board. Paris, 1999. P. 3. Рar. 7. URL: >>>>
6 Применительно к глобальным геопаркам ЮНЕСКО нормативно закреплены понятие, значение, критерии, требования к географической представленности, оценка геонаследия, процедура присвоения особого статуса, процедура и срок повторной аттестации, рекомендации о создании национальных комитетов по геопаркам, сетевое взаимодействие геопарков, последствия отказа от присвоенного международного статуса и другие положения, в том числе содержащие отсылки к национальному законодательству12. Однако практика показывает, что национальные и местные органы власти, администрации геопарков по-разному понимают и толкуют критерии для глобальных геопарков ЮНЕСКО13. Получается, что на мировом уровне разработана целостная концепция геопарков как форм устойчивого управления в области охраны и использования объектов геологического наследия международного значения, обеспечения георазнообразия. В то же время в документах ЮНЕСКО не определена структура управления глобальными геопарками14, что даёт простор импровизации для национального законодательства.
12. См.: Руководящие принципы работы глобальных геопарков ЮНЕСКО. URL: >>>>

13. См.: Zhang J. Interpretation of the criteria of UNESCO global geopark // GEOLOGICAL REVIEW. 2020. Vol. 66. No. 4. P. 880. DOI: 10.16509/j.georeview.2020.04.006

14. См.: Briggs A., Newsome D. and Dowling R. A proposed governance model for the adoption of geoparks in Australia // International Journal of Geoheritage and Parks. 2021. P. 2. DOI: 10.1016/j.ijgeop.2021.12.001
7 Несмотря на относительно подробные требования к глобальным геопаркам ЮНЕСКО, во многих государствах, включая большинство стран Европейского Союза, нет специального законодательства, отведённого для геопарков15. В государственной политике и национальном законодательстве только предпринимаются первые попытки регулирования создания и функционирования геопарков16.
15. См.: Nikolova V., Sinnyovsky D. Geoparks in the legal framework of the EU countries // Tourism management perspectives. 2019. Vol. 29 P. 143. DOI: 10.1016/j.tmp.2018.11.007

16. См.: Lukáč M., Štrba L., Černega A., Khouri S. Recent State Policy and Its Impact on Geopark Establishment and Operation in Slovakia // Land. 2021. 10: 1069. Р. 14. DOI: 10.3390/land10101069
8 Правовое регулирование охраны и рационального использования геологического наследия в Российской Федерации. В экологической политике и природоохранном законодательстве государства использован узкий подход к охране природы. Он сконцентрирован на охране преимущественно биологического17, реже ландшафтного разнообразия18. Практически не развиты нормы об обеспечении геологического разнообразия. Единственное на федеральном уровне упоминание о сохранении и восстановлении георазнообразия встречается в Концепции развития аграрной науки и научного обеспечения АПК России до 2025 года19.
17. См., напр.: Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Указом Президента РФ от 19.04.2017 г. № 176) // СЗ РФ. 2017. № 17, ст. 2546; Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 13.02.2019 г. № 207-р) // СЗ РФ. 2019. № 7 (ч. II), ст. 702; Указ Президента РФ от 07.05.2018 г. № 204 (ред. от 21.07.2020 г.) «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // СЗ РФ. 2018. № 20, ст. 2817; преамбула, ст. 1, 3, 35, 40 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 30.12.2021 г.) «Об охране окружающей среды»; абз. 1 п. 1 ст. 3 Федерального закона от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ (ред. от 02.07.2021 г.) «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. 1998. № 26, ст. 3009; п. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 62 Лесного кодекса РФ от 04.12.2006 г. № 200-ФЗ (ред. от 30.12.2021 г.) // СЗ РФ. 2006. № 50, ст. 5278; постановление Правительства РФ от 21.09.2021 г. № 158 «Об утверждении критериев проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития в Российской Федерации и требований к системе верификации проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 40, ст. 6818; распоряжение Правительства РФ от 29.05.2019 г. № 1124-р (ред. от 19.10.2021 г.) «Об утверждении плана мероприятий по реализации Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2019. № 23, ст. 2995; распоряжение Правительства РФ от 27.12.2019 г. № 3227-р (ред. от 29.04.2021 г.) «Об утверждении плана реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2020. № 1 (ч. II), ст. 142; Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 01.10.2021 г. № 2765-р) // В официальных источниках опубликован не был.

18. См.: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 02.07.2021 г. № 400) // СЗ РФ. 2021. № 27 (ч. II), ст. 5351; Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Правительством РФ) // В официальных источниках опубликован не был; Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012 г.) // В официальных источниках опубликованы не были.

19. Утв. Приказом Минсельхоза России от 25.06.2007 г. № 342 (В официальных источниках не публиковался).
9 Российское законодательство о природных объектах, находящихся под особой охраной, также сфокусировано на биотических компонентах экосистемы – флоре и фауне. В Федеральном законе от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ (ред. от 11.06.2021 г.) «Об особо охраняемых природных территориях»20 (далее – Федеральный закон об ООПТ) речь идёт исключительно о биологическом разнообразии (ст. 2, п. «а» ст. 7) или о разнообразии растительного мира (п. 1 ст. 28). А как же сохранение и восстановление геологического разнообразия?
20. См.: СЗ РФ. 1995. № 12, ст. 1024.
10 Законодательства о недрах, фрагментарно регулирующего охрану и использование особо охраняемых геологических объектов, не хватает для сохранения и восстановления геологического разнообразия России. Образование особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение п. 5 ст. 6 Закона РФ от 21 февраля 1992 № 2395-1 (ред. от 11.06.2021 г.) «О недрах»21 признано самостоятельным видом пользования недрами. Рассматриваемая норма к особо охраняемым геологическим объектам относит научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости. Статья 33 Закона РФ «О недрах» предоставляет возможность использовать для сохранения редких и уникальных участков недр следующие формы особой охраны: геологические заповедники, заказники, памятниками природы, памятники культуры. В этой же статье содержится запрет на деятельность, нарушающую сохранность указанных заповедников, заказников и памятников, а также обязанность недропользователей приостановить пользование недрами и сообщить22 в орган, предоставившим лицензию, при обнаружении редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических, археологических и других объектов, представляющих интерес для науки или культуры. Других специальных норм в Законе РФ «О недрах», связанных с охраной редких и уникальных геологических объектов, не содержится.
21. См.: СЗ РФ. 1995. № 10, ст. 823.

22. В науке признаётся декларативность приведённой нормы, поскольку порядок и сроки уведомления уполномоченных органов о факте обнаружения редкого или ценного геологического объекта действующим законодательством до сих пор не регламентируются (см.: Агафонов В.Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 142).
11 В подзаконных нормативных правовых актах разъясняется, что признание геологических объектов особо охраняемыми осуществляется в порядке и на условиях, которые установлены Федеральным законом об ООПТ23. Однако применительно к сохранению особо ценных геологических, минералогических и палеонтологических объектов данный Закон содержит всего две нормы: 1) наличие таких объектов является критерием создания особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ) (п/п. «в» п. 1 ст. 2); 2) определяют профиль заказника – палеонтологический или геологический (п/п «в», «д» п. 4 ст. 22). К сожалению, ни самого термина «особо охраняемые геологические объекты», ни особенностей их режима в Федеральном законе об ООПТ не установлено. Ситуацию осложняет отсутствие согласованности норм указанного Закона с нормами Закона РФ «О недрах» о редких и уникальных геологических объектах24.
23. См.: постановление Правительства РФ от 26.12.2001 г. № 900 «Об особо охраняемых геологических объектах, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение» // СЗ РФ. 2001. № 53 (ч. II), ст. 5189.

24. См.: Ибрагимов В.Б. Участки недр и особо охраняемые природные территории в действующем законодательстве // Экологическое право. 2020. № 3. С. 22; Злотникова Т.В. Современные тенденции правового регулирования охраны и использования особо охраняемых природных территорий // Экологическое право. 2019. № 2. С. 14; Ибрагимов В.Б. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и Закон Российской Федерации «О недрах»: проблема согласования эколого-правовых норм // Экологическое право. 2015. № 1. С. 34.
12 К сожалению, концепция геопарков в Российской Федерации получила признание только среди учёных, а на государственном уровне она поддерживается мало25. В федеральном законодательстве не закреплено определения «геопарк», да и сам термин практически не используется. В 2018 г. в Государственной программе РФ «Воспроизводство и использование природных ресурсов»26 в перечне научно-исследовательских работ по приоритетным направлениям изучения и освоения недр появилась формулировка «научное обоснование создания сети геопарков и естественных геологических лабораторий на территории Российской Федерации»27. Однако 1 января 2022 г. вступила в силу новая редакция28 указанной программы, в которой обозначенное положение утратило силу.
25. См.: Mammadova A. et al. Community Engagement in UNESCO Biosphere Reserves and Geoparks: Case Studies from Mount Hakusan in Japan and Altai in Russia // Land. 2022. Vol. 11. No. 2. 227. P. 13. DOI: 10.3390/land11020227

26. Утв. Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 г. № 322 (см.: СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. III), ст. 2168.

27. См.: постановление Правительства РФ от 30.03.2018 г. № 373 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации “Воспроизводство и использование природных ресурсов”» // СЗ РФ. 2018. № 15 (ч. III), ст. 2140.

28. См.: постановление Правительства РФ от 18.12.2021 г. № 2358 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации “Воспроизводство и использование природных ресурсов” и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 52 (ч. II), ст. 9187.
13 В научной литературе признаётся, что отсутствие установленного законом режима геопарков создаёт трудности в практическом использовании их экологического потенциала, снижается возможность эффективной эксплуатации ценных геологических объектов29. Высказывается предложение закрепить в законодательных актах понятие геопарков как «разновидности ООПТ»30, «дополнительной самостоятельной категории ООПТ»31.
29. См.: Арутюнян М.С., Хисматуллин О.Ю. Некоторые проблемы определения правового режима геопарков // Аграрное и земельное право. 2021. № 12 (204). С. 11.

30. Шагапова Р.А. Территориальное зонирование как инструмент правового режима геопарков // Экологическое право. 2021. № 4. С. 4.

31. Злотникова Т.В. Международный и региональный опыт развития геопарков как правовая основа изменения экологического законодательства // Правовое государство: теория и практика. 2021. № 4 (66). С. 42.
14 В результате пробельности федерального законодательства о геопарках, возникла существенная региональная вариативность регулирования соответствующих отношений. Выделяется четыре модели организации и функционирования «региональных» геопарков, характеризующихся спецификой их правового режима: 1) туристско-рекреационная зона, в границах которой расположены ООПТ регионального значения; 2) как элемент управления в области охраны и использования сети ООПТ регионального значения без правового режима туристско-рекреационной зоны; 3) палеонтологический, минералогический или геологический заказник регионального значения; 4) самостоятельная категория ООПТ, вводимая нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации32. Нормативные правовые акты в сфере развития геопарков представлены неоднородно и фрагментарно, в основном связаны с созданием отдельных геопарков в субъектах Российской Федерации33.
32. См. об этом подр.: Лунева Е.В. Организация геопарков в России и особенности их правового режима // Lex russica. 2021. Т. 74. № 9. С. 37. DOI: 10.17803/1729-5920.2021.178.9.032-043

33. См.: там же.
15 Зарубежный опыт правовой охраны и рационального использования геологического наследия. При исследовании зарубежного законодательства необходимо выбирать страны с прогрессивным правовым регулированием соответствующих общественных отношений. По данным официального сайта Глобальной сети геопарков34, по состоянию на 26 февраля 2022 г. наибольшее число глобальных геопарков ЮНЕСКО создано и функционирует в Китае - 41, далее идёт Испания - 15, Италия - 11, Япония - 9 геопарков и т.д. В Российской Федерации статус глобального геопарка ЮНЕСКО получил пока только один геопарк – геопарк «Янган-Тау», геопарк «Торатау» стал кандидатом на включение в Глобальную сеть геопарков ЮНЕСКО35, а другие геопарки только планируют получить особый международный статус.
34. См.: Global Geoparks Network. URL: >>>>

35. См.: Башкирский геопарк «Торатау» попал в список кандидатов на получение охранного статуса ЮНЕСКО. URL: >>>>
16 Интереснее всего обратиться к законодательству стран с наибольшим количеством глобальных геопарков ЮНЕСКО, которое свидетельствует о сравнительной зрелости общественных отношений по сохранению и рациональному использованию геологического наследия как национального, так и международного значения. Указанным обстоятельством объясняется выбор исследования китайского, испанского и итальянского законодательства, которые могут быть применимы для частичного заимствования и дальнейшего развития законодательства Российской Федерации в заявленной области.
17 Китай. Закреплён широкий подход к правовой охране уникальных и редких природных достопримечательностей, базирующийся не только на сохранении биотической, но и абиотической составляющей природы. Принято Положение об управлении в области охраны геологического наследия от 4 мая 1994 г.36, которое распространяется на все виды геологического наследия, включая геологическое наследие в морских акваториях (ст. 2). Введено легальное определение «геологическое наследие», под которым понимается ценное и невозобновляемое природное наследие, возникшее в результате различных внутренних и внешних динамических геологических воздействий в течение длительного периода эволюции планеты Земля. Охраняемые геологические объекты изъяты из оборота (ст. 4), а их охрана строится на принципе «особая охрана и рациональное развитие» (ст. 5). Введён открытый перечень подлежащих охране геологических объектов: типичные стратиграфические профили, окаменелости, карст, вулканы, айсберги, метеориты, своеобразные геологические ландшафты, имеющие особую научную и декоративную ценность камни и минералы, реликты типичных геологических катастроф и другие геологические реликвии, нуждающиеся в охране (ст. 7). Предусмотрено создание ООПТ геологического наследия (глава 3) национального, провинциального и префектурного/окружного уровня (ст. 9), куда отнесены и геопарки (ст. 8).
36. См.: 《地质遗迹保护管理规定》地质矿产部令第21号 URL: >>>>
18 В стране имеются подробные требования к созданию, управлению и развитию национальных геопарков как эффективного механизма защиты ценных геологических объектов. Приняты Технические требования к подготовке плана национального геопарка от 15 июля 2016 г. (ред. от 03.01.2019 г.)37, где закреплены принципы планирования и разработки геопарка, требования к его границам, площади (должна быть не менее 10 км2), функциональному зонированию, регистрации и учёту геологического наследия, видам уровней его защиты (включая запреты и ограничения), инфраструктуре и акциям по популяризации геологической науки, научным исследованиям, информатизации, мониторингу природных объектов, системе управления, кадровому составу и другие положения.
37. См.: 国土资发〔2016〕83号《国土资源部关于印发〈国家地质公园规划编制技术要求〉的通知》 URL: >>>>
19 В Технических требованиях к подготовке плана национального геопарка установлено, что разделение функциональных зон геопарка должно основываться на различиях в функциях землепользования, охраны геологического наследия и туристической деятельности. Могут быть выделены следующие функциональные зоны: охранные зоны геологического наследия (ООПТ, охранные зоны первого класса, охранные зоны второго класса и охранные зоны третьего класса), природно-экологическая зона, зона научно-популярного образования, зона обслуживания туристов, зона управления, зона жилой застройки и др.
20 Как уже указывалось, геологическое наследие в стране делится на четыре уровня: мировой, национальный, провинциальный (региональный), префектурный / окружной (местный)38. Будучи одним из первых создателей геопарков, КНР имеет обширную внутреннюю сеть, включающую местные, региональные и национальные геопарки39. Поэтому на региональном и муниципальном уровне принимаются свои нормативные документы. Так, действуют Временные меры Департамента земельных ресурсов провинции Гуандун для администраций провинциальных геопарков Гуандун40, где закреплены процедура создания, требования к управлению, системе и стандартам оценки, а также меры контроля за провинциальными герпарками. С 1 августа 2021 г. (ст. 39) вступило в силу Положение об охране национальных геопарков в городе Яньань41, где в том числе устанавливаются охрана, использование, управление, контроль и юридическая ответственность. В документах регионального и муниципального уровня нормы в основном дублируются (например, правила о функциональных зонах), однако есть и особенности (размеры штрафов). Например, в ст. 34 Положения об охране национальных геопарков в городе Яньань за нарушение соответствующего законодательства предусмотрен штраф в размере не менее 100, но не более 5000 юаней.
38. См.: ibid.

39. См.: Briggs A., Newsome D. and Dowling R. Op. cit. P. 3.

40. См.: 广东省国土资源厅省级地质公园管理暂行办法 URL: >>>>

41. См.: 延安市国家地质公园保护条例 URL: >>>>
21 В научной литературе описываются меры по сохранению объектов геологического наследия в зависимости от их природных особенностей в границах конкретных геопарков. Например, в глобальном геопарке ЮНЕСКО «Хуаншань» для минимизации рисков разрушения геологических объектов, состоящих из крупнозернистого гранита (гранитная скала может треснуть после удара молнией), были установлены устройства для перехвата молнии42. Почвы, происходящие из крупнозернистого гранита, сильно подвержены эрозии, поэтому в геопарке введён запрет на вырубку лесов, а облесение активно поощряется43. На основании научного расчёта используется ограничение потока туристов с разным пределом количества посетителей в хорошую и плохую погоду44. В глобальном геопарке ЮНЕСКО «Яньцин» на древние окаменелости, содержащие следы динозавров, наносят специальные реагенты и водонепроницаемые покрытия с целью защиты от выветривания45. Получается, что объекты геологического наследия в геопарках охраняются как от природных, так и антропогенных негативных воздействий.
42. См.: Han J. et al. From geopark to sustainable development: Heritage conservation and geotourism promotion in the Huangshan UNESCO Global Geopark (China) // Geoheritage. 2018. Vol. 10. No. 1. P. 83. DOI: 10.1007/s12371-017-0227-2

43. См.: ibid.

44. См.: Cai Y. et al. Characteristics of geoparks in China and Japan: similarities and differences // Geoheritage. 2021. Vol. 13. No. 4. P. 12. DOI: 10.1007/s12371-021-00628-x

45. См.: ibid. Р. 11.
22 Таким образом, геопарки в КНР признаны ООПТ геологического наследия, которые могут быть национального, регионального и местного уровня. Создание и функционирование геопарка регламентировано на всех уровнях.
23 Испания. Как член Европейского Союза государство руководствуется Рекомендацией (2004)3 о сохранении геологического наследия и территорий, представляющих особый геологический интерес46. В этом документе европейским государствам рекомендуется определять на своих территориях районы особого геологического интереса, сохранение и устойчивое использование которых может способствовать охране и обогащению национального и европейского геологического наследия47. В Испании охрана и рациональное использование георазнообразия регулируется не как в Китае самостоятельным нормативным правовым актом. Соответствующие положения включаются в нормативные правовые акты о сохранении биоразнообразия, ООПТ, сельских территориях.
46. См.: Recommendation Rec(2004)3on conservation of the geological heritage and areas of special geological interest, adopted by the Committee of Ministers on the 5th May 2004. URL: >>>>

47. См.: ibid.
24 Принципы Закона Испании о природном наследии и биоразнообразии48 направлены на сохранении геологического разнообразия, его уникальности и красоты. В них отражена необходимость сохранения и восстановления не только биоразнообразия, но и георазнообразия (п. “b”, “d” ст. 2). Закрепляется термин «георазнообразие» / «геологическое разнообразие», под которым понимается разнообразие геологических элементов, включая горные породы, минералы, окаменелости, почвы, формы рельефа, геологические образования и объекты, а также ландшафты, которые являются продуктом и свидетельством эволюции планеты Земля (п. 18 ст. 3). Слово «георазнообразие» используется в определении природных ресурсов (п. 30 ст. 3), а словосочетание «георазнообразие, имеющие природоохранную, ландшафтную, научную или культурную ценность» – в определении природного наследия (п. 27 ст. 3).
48. См.: Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (redacción 31.12.2020). URL: >>>>
25 Помимо природного наследия испанский законодатель выделяет и геологическое наследие. Под ним понимается совокупность природных геологических ресурсов, имеющих научную, культурную и/или образовательную ценность: геологические образования и структуры, формы рельефа, минералы, горные породы, метеориты, окаменелости, почвы и другие геологические проявления (п. 38 ст. 3). К геологическому наследию относятся природные геологические ресурсы, демонстрирующие: 1) происхождение и эволюцию планеты Земля; 2) процессы, смоделировавшие её; 3) климат и ландшафты прошлого и настоящего; 4) происхождение и эволюция жизни.
26 В Законе Испании об ООПТ49 в перечне ООПТ геопарк не заявлен (ст. 2 - 5). В то же время в нормативном правовом акте просматривается необходимость сохранения абиотической составляющей природы. Предусмотрено создание геологических заповедников (п. 2 ст. 2), в определениях «национальные парки» (п. 1 ст. 3), «природные зоны национального интереса» (п. 1 ст. 4) имеются указания на выдающиеся геоморфологические образования. В Законе Испании о сети национальных парков50 в определении национальных парков также имеется указание на геологию и геоморфологические образования (п. “а” ст. 3). В приложении 1 к Закону Испании о сети национальных парков перечислены наземные природные системы для представления в сети национальных парков, среди которых числятся «Уникальные формы рельефа и геологические элементы Иберийского массива и горные хребты Альп». Получается, что в стране геологические объекты могут охраняться путём включения их и в границы ООПТ.
49. См.: Ley 15/1975, de 2 de mayo, de espacios naturales protegidos. URL: >>>>

50. См.: Ley 5/2007, de 3 de abril, de la Red de Parques Nacionales (redacción 04.12.2014). URL: >>>>
27 Определение «геопарки» содержится в п. 19 ст. 3 Закона Испании о природном наследии и биоразнообразии, где под ними понимаются территории, представляющие уникальные геологические формы, имеющие особое научное значение, уникальность или красоту, отражающие историю геологической эволюции, события и процессы, которые их сформировали. К геопаркам приравниваются места, выделяющиеся археологическими, экологическими или культурными ценностями, связанными с планетой Земля. Геопарк по определению не является объектом охраны в целом, хотя в некоторых случаях он может совпадать с ООПТ или охватывать их51. Возможность получения ООПТ статуса глобального геопарка ЮЕСКО предоставляет п. 4 ст. 1 Закона Испании об ООПТ, согласно которому охрана ООПТ должна сочетаться с их оптимальным использованием в образовательных, научных, культурных, рекреационных, туристических или социально-экономических целях. Примером совпадения геопарка с ООПТ может служить глобальный геопарк ЮНЕСКО «Сьерра-Норте-де-Севилья», являющийся одним из крупнейших природных парков в Андалусии52.
51. См.: URL: >>>>

52. См.: SIERRA NORTE DE SEVILLA UNESCO GLOBAL GEOPARK. URL: >>>>
28 Пункт 1 ст. 50 Закона Испании о природном наследии и биоразнообразии посвящён территориям, охраняемым международными договорами. В нём закрепляется правило, что все природные пространства, которые обозначены в соответствии с положениями международных конвенций и соглашений, стороной которых является Испания, считаются охраняемыми территориями в соответствии с международными договорами, включая геопарки, объявленные ЮНЕСКО (п. “e” п. 1 ст. 50). Следовательно, по законодательству Испании глобальные геопарки ЮНЕСКО признаются охраняемой территорией. При этом указанное правило не распространятся на геопарки, не обладающие особым международным статусом за исключением ООПТ.
29 Обеспечение георазнообразия заложено в нормах о развитии сельских территорий. В Законе Испании об устойчивом развитии сельской среды53 георазнообразие учитывается в экологическом планировании, признаётся необходимость защиты и устойчивого использования геологического, горнодобывающего и биологического наследия в качестве научного, культурного и туристического ресурса (ст. 19). Для стимулирования экономической диверсификации в сельских районах должны предусматриваться меры, направленные на использование геологических ресурсов сельской местности для устойчивого развития при приоритете сохранения окружающей среды, ландшафта, природного и культурного наследия (п. “g” cт. 20). В целях содействия созданию и сохранению рабочих мест в сельских районах поддерживаются инициативы, облегчающие участие сельских жителей, в том числе в организации геологического туризма (ст. 22). В геопарках есть местные ассоциации развития сельских районов, которые способствуют возрождению местных сообществ54.
53. См.: Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural (redacción 21.10.2009). URL: >>>>

54. См.: Ruiz Pulpón, Á.R.; Cañizares Ruiz, M.d.C. Enhancing the Territorial Heritage of Declining Rural Areas in Spain: Towards Integrating Top-Down and Bottom-Up Approaches // Land. 2020. No. 9, 216. P. 20. DOI: 10.3390/land9070216
30 Региональное законодательство Испании конкретизирует редкие национальные нормативные положения о геопарках, вводит дополнительные правила, касающиеся критериев и процедуры их создания. Например, в Законе Автономного сообщества Галисия о природном наследии и биоразнообразии Галисии55 содержится бланкетная норма к установленным ЮНЕСКО стандартам, которыми необходимо руководствоваться при выборе участков для объявления их геопарками (ст. 77). В указанном региональном документе прописывается порядок подготовки предложения о декларации геопарка: субъекты, инициирующие процедуру, требования, обязанности, согласования, особенности управления (ст. 78).
55. См.: Ley 5/2019, de 2 de agosto, del patrimonio natural y de la biodiversidad de Galicia. URL: >>>>
31 Таким образом, в Испании на национальном уровне отсутствует специальный нормативный правовой акт о геопарках, геологическом наследии. Нормы о геопарках, сохранении геологического наследия и обеспечении георазнообразия интегрированы в нормативные правовые акты об охране биоразнообразия. Положения о георазнообразии закреплены также в документах об ООПТ и сельских территориях. Схожесть ООПТ, созданных для охраны и рационального использования геологических и геоморфологических объектов, с концепцией геопарка предоставляет возможность получить таким ООПТ статус глобальных геопарков ЮНЕСКО. На региональном уровне имеются нормы, регулирующие процедуру создания геопарков.
32 Италия. В развитие документов Европейского Союза в стране разработаны специальные правовые инструменты для защиты и сохранения геологического наследия. Оно осуществляется в рамках двух направлений: 1) нормы о культурном наследии и ландшафте и 2) нормы об ООПТ.
33 В первом случае в Кодексе культурного наследия и ландшафта56 провозглашено, что культурное наследие состоит из культурных объектов и ландшафтов (п. 1 ст. 2). Под ландшафтом понимаются территории, обладающие выразительной идентичностью, сложившейся под действием природных, человеческих факторов и их взаимодействии (п. 1 ст. 131). Охране подлежат такие ландшафты, как горы на участке, превышающем 1600 м над уровнем моря для Альпийской цепи и 1200 м над уровнем моря для Апеннинской цепи, ледники и ледниковые цирки, вулканы, представляющие археологический интерес районы и другие природные объекты (п. 1 ст. 142). Предусмотрены ландшафтное планирование как рациональное использование территории (гл. III), меры по контролю и управлению в области охраны и использования подлежащих охране ландшафтов (гл. VI) и другие положения.
56. См.: DECRETO LEGISLATIVO 22 gennaio 2004, n. 42 “Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137” (14.09.2020). URL: >>>>
34 Во втором случае геологическое наследие защищается Законом Италии об ООПТ57. Геологические и геоморфологические образования, имеющие значительную ценность, включены в природное наследие Италии (п. 2 ст. 1). Сохранение ценных геологических и геоморфологических образований осуществляется путём создания национального парка (п. 1 ст. 2). Ландшафтное разнообразие сохраняется с помощью региональных парков (п. 2 ст. 2). Национальные и региональные заповедники «заточены» под сохранение биологического разнообразия (п. 3 ст. 2).
57. См.: LEGGE 6 dicembre 1991, n. 394 “Legge quadro sulle aree protette” (30.12.2020). URL: >>>>
35 Цели деятельности национальных (ст. 11) и региональных (ст. 25) парков пересекаются с мировой концепцией геопарков, что позволяет им получать статус глобального геопарка ЮНЕСКО. Так, в 2015 г. статус глобального геопарка ЮНЕСКО получил национальный парк «Чиленто и Валло-ди-Диано»58, в 2021 г. – национальный парк «Майелла»59, подтвердив на международном уровне богатое геологическом наследие. К региональным ООПТ, получившим статус глобального геопарка ЮНЕСКО, относятся региональный парк «Апуанские Альпы», региональный природный парк «Бейгуа», региональный природный парк «Мадони»60.
58. Valente E. et al. Geotourism in the Cilento, Vallo di Diano and Alburni UNESCO Global Geopark (Southern Italy): The Middle Bussento Karst System // Resources. 2020. Vol. 9. n. 5, 52. P. 3. DOI: 10.3390/resources9050052

59. Nicoud E. et al. Géoarchéologie en contexte karstique dans la Maiella (Abruzzes, Italie). Prospections à visée géoarchéologique et analyses non invasives de l’art rupestre // Bulletin archéologique des Écoles françaises à l’étranger. 2022. P. 2. DOI: 10.4000/baefe.4881

60. Parco Nazionale del Cilento Vallo di Diano e Alburni // Uomo e Natura // Patrimonio Unesco. URL: >>>>
36 Существуют глобальные геопарки ЮНЕСКО, образованные из нескольких ООПТ Италии, с сохранением их природоохранного режима. Например, в границах глобального геопарка «Сезия-Валь-Гранде» расположен национальный парк «Валь-Гранде», природные парки «Монте Фенера», «Альта Вальсезия», а также другие ООПТ61. В таких случаях геопарк охраняется в соответствии с общими/конкретными требованиями и/или ограничениями, установленными правилами для той или иной ООПТ62.
61. См.: Perotti L. et al. Fieldtrips and virtual tours as geotourism resources: examples from the Sesia Val Grande UNESCO Global Geopark (NW Italy) // Resources. 2020. Vol. 9. n. 6, 63. P. 4. DOI: 10.3390/resources9060063

62. См.: Nikolova V., Sinnyovsky D. Op. cit. P. 145.
37 На региональном уровне приняты специальные акты, посвященные сохранению и использованию георазнообразия, в которых закрепляются нормы о геопарках. В административной области Фриули-Венеция-Джулия действует региональный Закон «Положения об охране и приумножении георазнообразия, геолого-спелеологического наследия и карстовых территорий»63, который содержит определения «георазнообразие», «геологическое наследие», «геозит» (ценный геообъект), «геопарк», «спелеологическое наследие», «туристическая пещера» и другие специальные термины (ст. 2). Под геопарком понимается территория с определенными границами, обладающая особым геологическим наследием и стратегией устойчивого развития (п/п. “d” п. 1 ст. 2). В нём предусмотрены подробные требования к Региональному кадастру геозитов и региональных геопарков (ст. 3). Установлены запреты, направленные на охрану геозитов (ст. 4). Закреплены две модели управления в области охраны и использования геозитов и функционирования геопарков (п. 2 и 5 ст. 5): 1) если геозиты находятся в пределах ООПТ; 2) если территория геопарка относится к ООПТ.
63. См.: Legge regionale 14 ottobre 2016, n. 15 “Disposizioni per la tutela e la valorizzazione della geodiversità, del patrimonio geologico e speleologico e delle aree carsiche” (01.01.2021). URL: >>>>
38 Таким образом, отсутствие в Италии специальных норм о геопарках на национальном уровне компенсируется региональным регулированием соответствующих отношений. Имеются нормы о сохранении геологического наследия и на национальном, и на региональном уровне. Статус глобальных геопарков ЮНЕСКО могут получить национальные и региональные парки.
39 Выводы и предложения
40

1. С целью развития российского законодательства о геопарках в соответствии с мировыми тенденциями в первую очередь необходимо расширить подход к правовой охране природы, включив в неё правовую охрану геологического разнообразия. Должны быть введены соответствующие нормы-дефиниции, предусмотрены специальные правовые меры по охране объектов геологического наследия, определены пределы их использования. Система норм об охране георазнообразия, геологического наследия составит основу регулирования создания геопарков, что позволит вовлекать ценные геологические объекты в геотуризм и развивать экономику сельских территорий. Только после правового обеспечения сохранения и восстановления георазнообразия возможно будет ставить вопрос об их рациональном использовании в рамках концепции геопарков.
41

2. Законодатель Российской Федерации частично мог бы заимствовать прогрессивный зарубежный опыт по созданию и функционированию геопарков. В отечественную нормативную правовую базу могут быть интегрированы нормы о геопарках разными путями: 1) в качестве самостоятельной категории ООПТ с соответствующей дифференцированной системой правовых ограничений и запретов на всей территории геопарка (КНР); 2) путём придания региональным и национальным ООПТ дополнительного статуса геопарка (Испания, Италия); 3) как способ управления в области охраны и рационального использования сети ООПТ геологического и иного профиля (Италия). В Российской Федерации можно закрепить гибкий подход, установив вариативность перечисленных правовых моделей создания и функционирования геопарков. В таком случае концепция геопарков сможет реализоваться и для геологического наследия в границах ООПТ, имеющих схожие цели с целями создания и функционирования геопарков.
42 3. Дальнейшее развитие российского законодательства о геопарках должно быть связано с введением учёта объектов геологического наследия. В зависимости от модели создания и функционирования геопарка указанный учёт может осуществляться как в виде самостоятельного кадастра геопарков, так и при выделении соответствующего подраздела в кадастре ООПТ.

Библиография

1. Агафонов В.Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 142.

2. Арутюнян М.С., Хисматуллин О.Ю. Некоторые проблемы определения правового режима геопарков // Аграрное и земельное право. 2021. № 12 (204). С. 11.

3. Злотникова Т.В. Международный и региональный опыт развития геопарков как правовая основа изменения экологического законодательства // Правовое государство: теория и практика. 2021. № 4 (66). С. 42.

4. Злотникова Т.В. Современные тенденции правового регулирования охраны и использования особо охраняемых природных территорий // Экологическое право. 2019. № 2. С. 14.

5. Ибрагимов В.Б. Участки недр и особо охраняемые природные территории в действующем законодательстве // Экологическое право. 2020. № 3. С. 22.

6. Ибрагимов В.Б. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и Закон Российской Федерации «О недрах»: проблема согласования эколого-правовых норм // Экологическое право. 2015. № 1. С. 34.

7. Лунева Е.В. Организация геопарков в России и особенности их правового режима // Lex russica. 2021. Т. 74. № 9. С. 37. DOI: 10.17803/1729-5920.2021.178.9.032-043

8. Шагапова Р.А. Территориальное зонирование как инструмент правового режима геопарков // Экологическое право. 2021. № 4. С. 4.

9. Briggs A., Newsome D. and Dowling R. A proposed governance model for the adoption of geoparks in Australia // International Journal of Geoheritage and Parks. 2021. P. 2, 3. DOI: 10.1016/j.ijgeop.2021.12.001

10. Cai Y. et al. Characteristics of geoparks in China and Japan: similarities and differences // Geoheritage. 2021. Vol. 13. No. 4. P. 11, 12. DOI: 10.1007/s12371-021-00628-x

11. Han J. et al. From geopark to sustainable development: Heritage conservation and geotourism promotion in the Huangshan UNESCO Global Geopark (China) // Geoheritage. 2018. Vol. 10. No. 1. P. 83. DOI: 10.1007/s12371-017-0227-2

12. Jia Z. et al. Geoheritage Classification and Assessment in Longyan Aspiring Geopark (China) // Geoheritage. 2022. Vol. 14. No. 1. P. 19. DOI: 10.1007/s12371-022-00653-4

13. Lukáč M., Štrba L., Černega A., Khouri S. Recent State Policy and Its Impact on Geopark Establishment and Operation in Slovakia // Land. 2021. 10: 1069. Р. 14. DOI: 10.3390/land10101069

14. Mammadova A. et al. Community Engagement in UNESCO Biosphere Reserves and Geoparks: Case Studies from Mount Hakusan in Japan and Altai in Russia // Land. 2022. Vol. 11. No. 2. 227. P. 13. DOI: 10.3390/land11020227

15. Nicoud E. et al. Géoarchéologie en contexte karstique dans la Maiella (Abruzzes, Italie). Prospections à visée géoarchéologique et analyses non invasives de l’art rupestre // Bulletin archéologique des Écoles françaises à l’étranger. 2022. P. 2. DOI: 10.4000/baefe.4881

16. Nikolova V., Sinnyovsky D. Geoparks in the legal framework of the EU countries // Tourism management perspectives. 2019. Vol. 29 P. 143, 145. DOI: 10.1016/j.tmp.2018.11.007

17. Perotti L. et al. Fieldtrips and virtual tours as geotourism resources: examples from the Sesia Val Grande UNESCO Global Geopark (NW Italy) // Resources. 2020. Vol. 9. n. 6, 63. P. 4. DOI: 10.3390/resources9060063

18. Ruiz Pulpón, Á.R.; Cañizares Ruiz, M.d.C. Enhancing the Territorial Heritage of Declining Rural Areas in Spain: Towards Integrating Top-Down and Bottom-Up Approaches // Land. 2020. No. 9, 216. P. 20. DOI: 10.3390/land9070216

19. Valente E. et al. Geotourism in the Cilento, Vallo di Diano and Alburni UNESCO Global Geopark (Southern Italy): The Middle Bussento Karst System // Resources. 2020. Vol. 9. n. 5, 52. P. 3. DOI: 10.3390/resources9050052

20. Zhang J. Interpretation of the criteria of UNESCO global geopark // GEOLOGICAL REVIEW. 2020. Vol. 66. No. 4. P. 880. DOI: 10.16509/j.georeview.2020.04.006

Комментарии

Сообщения не найдены

Написать отзыв

(additional_1.docx) [Ссылка]

Перевести