Draft Concept of the legal policy of a constituent entity of the Russian Federation (on the example of the Tambov region): review of the materials of the All-Russian scientific and practical conference in the form of the “Round Table” of journals “State and Law”, “Legal culture”, “State legal research”
Table of contents
Share
Metrics
Draft Concept of the legal policy of a constituent entity of the Russian Federation (on the example of the Tambov region): review of the materials of the All-Russian scientific and practical conference in the form of the “Round Table” of journals “State and Law”, “Legal culture”, “State legal research”
Annotation
PII
S102694520017277-5-1
DOI
10.31857/S102694520017277-5
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Alexander V. Mal’ko 
Occupation: Professor
Affiliation: Saratov state law Academy
Address: Russian Federation, Saratov
Nataliya V. Krotkova
Occupation: Leading research fellow, sector of Constitutional Law and Constitutional justice, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, Vice-Editor-in-Chief of journal “State and Law” of the Russian Academy of Sciences
Affiliation: The Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences
Address: Russian Federation, Moscow
Vladimir Yu. Stromov
Affiliation: Derzhavin Tambov state University
Address: Russian Federation
Vasily V. Trofimov
Affiliation: Derzhavin Tambov state University
Address: Russian Federation
Edition
Pages
234-253
Abstract

In the review materials of the All-Russian scientific and practical conference in the form of the “Round Table” devoted to the discussion of the draft Concept of the legal policy of a constituent entity of the Russian Federation (on the example of the Tambov region), theses of the reports of the participants of the event are presented. They reveal the most diverse aspects of the conceptual design and implementation of legal policy in the constituent entities of the Russian Federation. The importance of such a doctrinal and applied document as the Concept of legal policy of a constituent entity of the Russian Federation is emphasized, which can become a program of real actions of the regional authorities and civil society of the constituent entity of the Federation to ensure the state-legal development of the region, starting from the system of lawmaking and continuing with all other elements of the legal system of the constituent entity of the Russian Federation (law enforcement, powerless law enforcement, legal culture, legal consciousness, legal training and education, digitalization of law, etc.). The substantiation of the necessity of combining doctrinal and practical aspects in the course of preparation and improvement of the content of the Concept of legal policy of a constituent entity of the Russian Federation (on the example of the Tambov region) is carried out.

Keywords
law, legislation, justice, state legal research, legal system, legal policy, legal life of the society, constituent entity of the Russian Federation, concept, doctrinal document, principles of the legal policy, priorities of the legal policy, moral principles of the legal policy, state and legal development of constituent entities of the Russian Federation, the Tambov region, scientific and technological development, digitalization of public relations, civic participation, legal culture, law-making culture, legal awareness, prosecutor's office, legal responsibility
Received
26.05.2021
Date of publication
17.11.2021
Number of purchasers
0
Views
353
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf 100 RUB / 1.0 SU

To download PDF you should sign in

Full text is available to subscribers only
Subscribe right now
Only article and additional services
Whole issue and additional services
All issues and additional services for 2021
1 23 марта 2021 г. на базе Поволжского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) в г. Саратове совместно с Научно-исследовательским институтом государственно-правовых исследований Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина была организована и проведена Всероссийская научно-практическая конференция в форме «круглого стола» журналов «Государство и право», «Правовая культура» и «Государственно-правовые исследования» на тему «Проект Концепции правовой политики субъекта Российской Федерации (на примере Тамбовской области)».
2 В мероприятии приняли участие представители научно-образовательных учреждений г. Саратова и ряда других российских городов, главным образом тех, где располагаются филиалы ВГУЮ (РПА Минюста России): Москвы, Хабаровска, Барнаула, Ижевска, Иркутска, Казани, Балаково, Балашова, Тамбова, Махачкалы, Калуги, Ростова-на-Дону, Санкт-Петербурга, Петрозаводска, Саранска, Пензы, Ставрополя, Сочи, Тулы, Екатеринбурга и др.
3 Ведущими «круглого стола» выступили главный редактор журнала «Правовая культура», профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Поволжского института (филиала) ВГУЮ (РПА Минюста России) в г. Саратове, д-р юрид. наук, проф., заслуженный деятель науки РФ А.В. Малько и главный редактор журнала «Государственно-правовые исследования», директор НИИ государственно-правовых исследований, профессор кафедры теории и истории государства и права ТГУ им. Г.Р. Державина, руководитель Научно-образовательного центра «Государственно-правовая политика современной России», д-р юрид. наук, доц. В.В. Трофимов.
4 В своем докладе проф. А.В. Малько отметил, что в ноябре 2018 г. в рамках «круглого стола» «Правовая политика как способ организации социально-правовой жизни субъектов Российской Федерации: теория и практика»1 в ТГУ им. Г.Р. Державина был поставлен вопрос о возможности подготовки проекта Концепции правовой политики субъекта Российской Федерации. В качестве пилотного региона, в котором этот проект смог бы получить свое реальное осуществление, была избрана Тамбовская область.
1. Малько А.В., Кроткова Н.В., Стромов В.Ю., Трофимов В.В. Правовая политика как способ организации социально-правовой жизни субъектов Российской Федерации: теория и практика (обзор материалов всероссийского научного «круглого стола» (с международным участием) журналов «Государство и право», «Правовая политика и правовая жизнь», «Актуальные проблемы государства и права» и научно-образовательного ежегодника «Государственно-правовые исследования») // Государство и право. 2019. № 10. С. 188 - 201. DOI: 10.31857/S013207690007214-7
5 На настоящем этапе проводится уже третье обсуждение пока еще не завершенного проекта Концепции2. Актуальность же самого документа для каждого из субъектов Российской Федерации несомненна. В условиях действия Стратегии пространственного развития России3 он приобретает особую злободневность. Роль науки как раз в том и заключается, чтобы создать некую программу (алгоритм) правового развития регионов, чтобы она юридически содействовала социально-экономическому развитию, создавала новые возможности, применяя для этого весь правовой инструментарий, который далеко не в полной мере используется на практике. Немало соавторов и экспертов трудились над этим доктринальным документом, однако ведущая роль в его разработке принадлежит директору НИИ государственно-правовых исследований ТГУ им. Г.Р. Державина, д-ру юрид. наук, проф. В.В. Трофимову.
2. Практически полная версия начального проекта Концепции правовой политики Тамбовской области до 2035 года, представленного для обсуждения в рамках Всероссийского научно-практического «круглого стола» «Концепция правовой политики субъекта Российской Федерации (на примере Тамбовской области): обсуждение проекта», проведенного на базе ТГУ им. Г.Р.ºДержавина 10.04.2019 г., опубликована в научно-образовательном ежегоднике «Государственно-правовые исследования» (см.: Приложение 1. Концепция правовой политики Тамбовской области до 2035 года (Проект) (вариант для обсуждения) – извлечения // Государственно-правовые исследования: науч.-образов. ежегодник. 2019 (2018/2019 уч. год). Вып. 2 / гл. ред. В.В. Трофимов. С. 290–339).

3. См.: распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 г. № 207-р (с изм. и доп.) «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2019. № 7 (ч. II), ст. 702.
6 А.В. Малько предложил обратить внимание на следующее. Во-первых, название документа лучше оставить так, как было изначально, на стадии формулирования идеи региональной концепции правовой политики: «Концепция правовой политики субъекта Российской Федерации до 2035 года (на примере Тамбовской области)». Во-вторых, важно реализовать более четкое применение терминологии. Например, такие словосочетания, как «правовая политика субъекта Российской Федерации» и «правовая политика в субъектах Российской Федерации»4, имеют кардинальное отличие. Если первое означает политику самого субъекта Российской Федерации, то второе политику федерального центра в отношении субъекта Российской Федерации, т.е. это некая региональная политика (федеральная политика относительно развития регионов). В целом терминологию, которая используется в проекте, необходимо проработать более основательно, сделать ее предметнее, не выходить за рамки специфики самого документа. В-третьих, в текущей версии Концепции несколько превышен некий лимит фундаментальности. Для рассматриваемого доктринального документа необходимо все же в большей степени делать упор на прикладные элементы. Вместе с тем в подобных проектах важно иметь в виду гармоничное сочетание («золотую середину») фундаментальных и прикладных начал. (Пример с Концепцией правовой политики Республики Казахстан «хромает» в сторону излишне прикладного подхода к доктринальному документу.) В-четвертых, в проекте Концепции надо более активно использовать опыт, полученный эмпирическим путем. Для этого нужно подключить социологический инструментарий и провести ряд социологических исследований различного уровня. Например, среди депутатского и чиновнического корпусов, студентов юридических вузов. В данном случае важно видеть их правосознание и то, как оно формируется, чем характеризуется. Все это позволит усилить доктринально-прикладные позиции документа. В-пятых, следует обратить внимание на излишнюю детализацию. Так, нет необходимости в сильном дроблении целей и приоритетов правовой политики, которые лучше обобщить и значительно сократить. В-шестых, в силу излишне большого объема А.В. Малько предложил несколько сократить рассматриваемый проект. В частности, разд.ºIII «Принципы правовой политики Тамбовской области», т.к. в предложенной редакции он мало несет какой-либо специфической региональной нагрузки, а равно разд. VI «Направления правовой политики в рамках национальных проектов…», ибо это потребует значительного времени для полноценной и многоуровневой проработки названных вопросов по национальным приоритетам. На данном же этапе важно получить базовый алгоритм (генеральную модель) доктринально-практического документа рассматриваемого плана, чтобы он мог быть положен в основу дальнейших действий высших органов законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
4. Малько А.В., Кроткова Н.В., Ишеков К.А. Правовая политика в субъектах Российской Федерации (Обзор материалов Международной научно-практической конференции, которая проходила в форме «круглого стола», журналов «Государство и право» и «Правовая политика и правовая жизнь») // Государство и право. 2017. № 3. С. 105–119.
7 Доцент В.В. Трофимов в своем выступлении на тему «О комплексном научном подходе к вопросу законодательной регламентации мер государственной поддержки научно-технологического (инновационного) развития на территории Тамбовской области (предложения к Концепции региональной правовой политики)»5 отметил, что, учитывая проводимую работу по подготовке проекта Концепции правовой политики Тамбовской области, которая может стать и пилотным, и модельным документом также и для других субъектов Российской Федерации, важно обратить внимание на такой актуальный для страны в целом и ее регионов аспект, как вопрос активизации инновационной составляющей в экономике. Этот вопрос нужно решать на уровне не только теоретических рассуждений и деклараций о намерениях строить экономику на научно-технологических (инновационных) основах, но и реальных государственно-правовых мер, способствующих практическому переходу общества на данный экономический уклад. От осуществления правильных государственных и правовых мер в этой части зависит немало, поэтому подходить к планированию и реализации таких мероприятий нужно весьма взвешенно и прагматично, последовательно и системно, опираясь на комплексные научные основы. Формат правовой политики для принятия таких компетентных решений адекватен и оправдан6. Концепция правовой политики региона с высокой степенью необходимости должна содержать блок, посвященный вопросу совершенствования системы государственно-правовых мер, направленных на обеспечение инновационного (в целом – научно-технологического) развития.
5. Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ и администрации Тамбовской области в рамках научного проекта № 19­411­680004.

6. См. об этом, напр.: Трофимов В.В. Региональный уровень государственно-правовой политики в сфере инновационного развития современной России (проблемы реализации правотворческой формы) // Право интеллектуальной собственности. 2018. № 1. С. 37 - 41.
8 Как заметил В.В. Трофимов, повышение активности инновационных процессов в регионе требует системы четких и конкретных законодательных механизмов, определяющих: а) важность инновационной активности в Тамбовской области; б) систему обеспечительных мер, направленных на формирование благоприятной среды для создания и воспроизводства инноваций в регионе; в) правовые и экономические преимущества для лиц (физических и юридических), создающих инновации и внедряющих инновации в региональную экономику; г) гарантии государственной власти субъекта Российской Федерации для осуществления инновационных проектов; д) законодательные гарантии транспарентности экспертных процедур, обусловливающих государственную поддержку и стимулирование инновационной активности и др. меры.
9 В целом с учетом новых реалий и вызовов, в т.ч. отраженных в Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 01.12.2016 г. № 642)7, новаций в Федеральном законе от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»8, положений иных нормативных актов в сфере науки, технологий и инноваций, в т.ч. принятых государственной программы «Научно-технологическое развитие Российской Федерации» (утв. постановлением Правительства РФ от 29.03.2019 г. № 377)9 и программы фундаментальных научных исследований (утв. Распоряжением Правительства РФ от 31.12.2020 г. №3 684-р)10, требуется дополнительная проработка и ревизия (научно-практическая экспертиза) регионального законодательства о науке и научно-технической политике и инновационной деятельности и, возможно, подготовка специального закона о государственной поддержке инновационной деятельности в Тамбовской области, предметом регулирования которого будут являться общественные отношения по поводу государственной поддержки и стимулирования инновационной деятельности в регионах. Такого рода комплексные нормативные акты регионов в сфере инноваций могут стать и в ряде регионов становятся оптимальной формой законодательного регулирования инновационных отношений.
7. См.: СЗ РФ. 2016. № 49, ст. 6887.

8. См.: СЗ РФ. 1996. № 35, ст. 4137.

9. См.: СЗ РФ. 2019. № 15 (ч. III), ст. 1750.

10. См.: СЗ РФ. 2021. № 3, ст. 609.
10 Первый заместитель директора Поволжского института (филиала) ВГУЮ (РПА Минюста России) в г. Саратове, канд. эк. наук, доц. В.В.ºГурьев совместно с доцентом кафедры государственно-правовых дисциплин Поволжского института (филиала) ВГУЮ (РПА Минюста России), канд. ист. наук В.А. Затонским представили доклад на тему «Правовая культура как фактор упорядочения правовой жизни, противодействия ее конфликтности и наращивания позитивно-созидательного потенциала»11. Ключевые положения доклада могут быть сведены к следующим тезисам.
11. Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-011-00726.
11 В жизни современного российского общества все большее значение приобретает субъективный фактор, что связано, в частности, с возрастанием активности различных общественных формирований, все более настойчивым стремлением их участников оказывать влияние на власть. Подобные процессы нельзя пускать на самотек, тем более что такая активность, часто принимающая протестный характер, не всегда имеет правомерное воплощение. Это одна из характерных особенностей современной правовой жизни многих обществ и государств, в т.ч. и России.
12 Главным средством упорядочения социальных отношений с учетом складывающихся реалий становится правовая политика12. И не только на федеральном уровне, но и в немалой степени на уровне субъектов Федерации. Объектом правовой политики является правовая жизнь13.
12. См., напр.: Малько А.В., Костюков А.Н., Кроткова Н.В. Правовая политика в современной России: актуальные проблемы теории и практики (Обзор материалов «круглого стола») // Государство и право. 2019. № 6. С. 130–137. DOI: 10.31857/S013207690005270-9; Малько А.В., Гурьев В.В., Затонский В.А., Кроткова Н.В. Правовая культура, правовая политика и права человека (Обзор материалов научно-практической конференции) // Государство и право. 2021. № 2. С. 145 - 159. DOI: 10.31857/S102694520013680-9

13. См., напр.: Малько А.В., Кроткова Н.В., Сулейманов Б.Б. Обзор материалов «круглого стола» журналов «Государство и право» и «Правовая политика и правовая жизнь» на тему «Политическая и правовая жизнь в современной России: федеральный и региональный уровни» // Государство и право. 2017. № 5. С. 107 - 113; Малько А.В., Пономаренков В.А., Кроткова Н.В. Обзор Всероссийской научной конференции в форме «круглого стола» журналов «Государство и право», «Правовая политика и правовая жизнь», «Актуальные проблемы правоведения» по теме «Правовая жизнь общества и средства ее упорядочения» // Государство и право. 2017. № 9. С. 105–112; Малько А.В., Кроткова Н.В., Стромов В.Ю. и др. Правовая жизнь современного общества: негатив и позитив (обзор материалов всероссийской научной конференции журналов «Государство и право», «Правовая политика и правовая жизнь» и научно-образовательного ежегодника «Государственно-правовые исследования») // Государство и право. 2020. № 8. С. 115–126. DOI: 10.31857/S102694520011033-7
13 Во-первых, правовая политика в значительной степени выступает в качестве научно обоснованной, последовательной и системной деятельности государственных органов и институтов гражданского общества по повышению уровня правовой культуры общества и личности. Правовая культура14 при этом является не только целью, но и средством правовой политики, способом решения ее задач. Региональная правовая политика15 должна быть четко сориентирована, помимо иных приоритетов, на повышение политической и правовой культуры субъектов правовой жизни.
14. См., напр.: Малько А.В., Гурьев В.В., Затонский В.А., Кроткова Н.В. Указ. соч.

15. См., напр.: Малько А.В., Кроткова Н.В., Ишеков К.А. Указ. соч.
14 Во-вторых, очевидна необходимость повышения качества взаимосвязи государственных структур и институтов гражданского общества, укрепления взаимного доверия между ними в деле выработки стратегии и тактики преобразований в сфере права. Механизмы такого диалога нужно формировать и задействовать более активно и настойчиво.
15 В-третьих, в контексте повышения уровня правовой культуры общества и граждан особое внимание должно быть обращено на молодых людей в возрасте от 16 до 35 лет. Данная категория населения наиболее мобильна и в большей степени подвержена разнонаправленным влияниям, легко увлекается внешне привлекательными призывами и лозунгами. Концепция правовой политики должна содержать систему стимулирования участия молодежи в различных общественных организациях, занятия спортом и т.д. Правовая политика должна также предусматривать создание и внедрение современных образовательных и воспитательных программ, усиление стимулирующего воздействия права, ориентирующего молодых граждан к правопослушному поведению, активному участию в политико-правовой жизни.
16 Таким образом, правовая политика обеспечивает движение, развитие общества, властных структур в направлении обеспечения прав, свобод и законных интересов людей, прогрессивное юридическое развитие каждого субъекта Российской Федерации и страны в целом. Правовая политика, в целеполагании которой непременно присутствует правовая культура общества и личности, есть эффективное средство организации, способ упорядочения правовой жизни на разных уровнях. Правовая жизнь, в свою очередь, является объектом политико-правового воздействия.
17 Одна из фундаментальных методологических установок при разработке концепции правовой политики - позиция, согласно которой односторонняя, т.е. строго позитивная трактовка правовой жизни искажает реальное состояние социального пространства, в котором действует право. В жизни современного социума есть и плюсы, и минусы. Юридическая наука не должна игнорировать данное обстоятельство; ее задача обеспечивать истинное, отвечающее сложившимся реалиям исследование и отображение политико-правовых явлений и процессов с учетом периодически вспыхивающих в общественной жизни конфликтов, сложных ситуаций, порождаемых противоборством различных политических сил.
18 При таком подходе правовая культура и выступает в качестве необходимого ресурса повышения качества правовой жизни, позволяющего развивать и наращивать не конфликтный, а созидательный, не разрушительный, а позитивный управленческий потенциал граждан, их объединений, всего современного российского общества. Именно в этом путь к стабилизации общественных отношений, усилению взаимопонимания в обществе, к созданию необходимых условий для его эффективного совершенствования.
19 Заведующая кафедрой теории права Поволжского института управления им. П.А. Столыпина – филиала РАНХиГС, д-р юрид. наук, проф., заслуженный работник высшей школы РФ О.И. Цыбулевская посвятила доклад научно-практической рефлексии проекта Концепции правовой политики Тамбовской области до 2035 года. В выступлении, в частности, было обозначено, что актуальность принятия Концепции правовой политики бесспорна, а внедрение ее в жизнь – веление времени. Обсуждаемый вот уже более 15 лет документ, наконец, должен увидеть свет, пусть даже для начала в формате регионального проекта. Принятие Концепции правовой политики Российской Федерации продолжает ждать своего часа.
20 Представленная для обсуждения Концепция правовой политики Тамбовской области до 2035 года в достаточной мере продемонстрировала степень научной разработанности проблем, затронутых в ней. Хорошо продуманная структура и основательность проработки вопросов сочетаются с удачно выбранным стилем подачи материала в контексте сочетания федерального и регионального компонентов. Данное обстоятельство, по мнению О.И. Цыбулевской, позволяет в известной мере рассматривать настоящий документ как «рамочный». Субъекты Федерации получат возможность осознать важность правовой политики в целом и необходимость создания такого рода программного документа на местах с использованием собственного опыта и отражением специфики своего региона.
21 Сама постановка проблемы многоуровневой конструкции правового регулирования в современном федеративном государстве, включающей федеральное правовое регулирование и регулирование на уровне субъектов, соотношение федерального права и права субъектов Федерации усиливает значимость Концепции в научном и практическом плане. Обращает на себя внимание тот факт, что идея повышения эффективности правового регулирования проходит через весь проект обсуждаемого документа. Это не случайно. В Российской Федерации продолжается сложный и многоплановый процесс становления федеративных отношений, который и обусловливает глобальный характер проблем, связанных с предоставленной субъектам Федерации возможности на своем уровне осуществлять правовое регулирование общественных отношений.
22 Критический взгляд на проблему «состыковки» федеральных и региональных законов позволил авторам Концепции прийти к выводу о том, что на уровне федерального законодательства должны быть четко разделены сферы влияния каждой ступени вертикали власти. С этим следует согласиться. Особую актуальность в развитии и совершенствовании законодательства и юридической практики в свете изложенного приобретает не только правильное определение предмета регионального правового регулирования, но и реализация принципа исключения дублирования предметов законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях.
23 Вдумчивый анализ законодательства, регламентирующего те или иные аспекты жизни региона (на примере Тамбовской области), самого механизма правового регулирования будет, несомненно, полезен как ученым-правоведам, так и юристам-практикам, как правотворцам, так и правоприменителям.
24 Рассуждая о региональном законодательстве, О.И. Цыбулевская заметила: нельзя не затронуть еще одну важную дискуссионную теоретическую проблему – определение статуса и места регионального законодательства относительно российской системы права. Составляет ли законодательство регионов свою систему, обособленную от российской системы права, является ли частью этой системы или возможны еще какие-либо варианты? Следует, как подчеркнула О.И. Цыбулевская, согласиться с мнением ученых, которые полагают, что говорить о системе права субъектов Российской Федерации оснований нет: наличие в законодательстве субъектов Федерации множества, а часто и преобладающего количества федеральных правовых норм, органическая связь их с нормами субъектов Российской Федерации являются вполне достаточными аргументами в пользу высказанного суждения (В.М. Манохин). Российская система права действует на всей территории России, ее в полном объеме объединяет федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, т.е. оно состоит из двух частей, или ветвей, блоков, но только не из двух систем. Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, взятые в единстве, составляют российскую систему права. Но при этом, как справедливо подмечено, вместо стремления к унификации всех субъектов Федерации необходимо предоставить им равные возможности для экономического роста и социально-культурного развития посредством самостоятельного правового регулирования важнейших для субъектов вопросов их жизнедеятельности. Такой подход к решению данной проблемы, безусловно, может, с одной стороны, способствовать сохранению единого правового поля, а с другой – укреплению духовно-культурного пространства России.
25 Повышение эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности напрямую связано с развитием и укреплением демократических и нравственных традиций в правовой политике. Правовая политика только тогда может быть эффективной, если в ней определены ценностно-моральные приоритеты. В обсуждаемой Концепции (разд. V «Основные меры, направленные на преодоление недостатков и повышение эффективности правовой политики Тамбовской области на период до 2035 года») более полно должны быть представлены не только исключительно правовые установления, но и идеи политического, идеологического, а также нравственного характера.
26 Приоритеты и принципы правовой политики, как представляется, могут быть помещены в преамбулу настоящего документа. Законодатели, понимая инструментальную ценность права, должны четко улавливать изменения в настроении граждан. Сейчас в обществе силен запрос на справедливость и эффективное государство, способное защитить от различных угроз. Но в будущем вполне может усилиться запрос на гражданские и экономические свободы.
27 Подводя итоги, О.И. Цыбулевская еще раз подчеркнула: важно осознать, что пока не будет надлежащим образом оформлена и организована сфера правовой политики, многие вопросы правового регулирования так и останутся нерешенными. Первый шаг в заданном направлении будет сделан с принятием обсуждаемого документа.
28 Заведующая кафедрой гражданского права и процесса Поволжского института управления им. П.А. Столыпина РАНХиГС, д-р юрид. наук, доц. Т.В. Милушева подчеркнула актуальность и значимость Концепции правовой политики субъекта Российской Федерации как доктринального документа, упорядочивающего процессы государственно-правовой инфраструктуры субъекта Российской Федерации, регионального правотворчества, административного и судебного правоприменения, системы подготовки управленческих и юридических кадров и проч., учитывающего региональную экономическую, социальную, культурную специфику.
29 Представленный проект Концепции правовой политики Тамбовской области дает всеобъемлющее представление о состоянии социально-правовой жизни в регионе; целях и векторах развития; механизмах формирования и реализации правовой политики; о мерах минимизации проблемных явлений и повышении эффективности правовой политики Тамбовщины и т.п. Т.В. Милушева выразила уверенность, что принятие и последующая реализация данного документа должны быть в фокусе насущных интересов и власти, и жителей Тамбовской области.
30 Очевидно, что документ подобного рода должен иметь каждый субъект Российской Федерации, а Концепция правовой политики субъекта Российской Федерации должна выйти на новый, более высокий уровень «публичности» и иметь характер рамочного документа, структура которого включала бы постоянные (общие, универсальные) положения (основные понятия, принципы, нормативно-правовая и доктринальная основы концепции, формы реализации правовой политики и др.) и вариативную часть, которая отражала бы уровень развития того или иного субъекта Российской Федерации, особенности его экономической, политической, демографической, культурной среды, первостепенные направления их оптимизации, соответствующие механизмы и т.п.
31 Реализуя указанный подход при формировании Концепции правовой политики субъекта Российской Федерации можно надеяться на более активное включение субъектов Федерации в процесс формирования подобных стратегических документов в регионах, что в конечном счете получило бы отражение в повышении качества жизни российских граждан на своей малой родине и в качестве обратной связи привело к оптимизации правовой политики Российской Федерации в целом.
32 В докладе зав. кафедрой теории государства и права Северо-Кавказского (г. Махачкала) института ВГУЮ (РПА Минюста России), канд. ист. наук, доц. Б.Б. Сулейманова были установлены и проанализированы некоторые исходные (базовые) моменты концепции политико-правового развития Тамбовской области. По мнению ученого, на фоне подготовки и обсуждения представленного проекта документа становится очевидным, что разработка теории правовой политики выходит на новый качественный уровень. Такой вывод предопределяется не только теми фундаментальными научными работами, которые изданы за последнее десятилетие, но и разрабатываемыми в современной юриспруденции программными документами (концепциями), гармонично сочетающими как теоретические, так и практические аспекты. Как заметил докладчик, указанные доктринальные документы, какими являются концепции правовой политики, достигли высокого уровня. Переход к разработке концепции политико-правового развития регионов можно рассматривать в качестве одного из признаков развития отечественной юридической доктрины. По мнению Б.Б. Сулейманова, разработка концепции правовой политики в субъектах Федерации может способствовать формированию системы доктринальных программ, которые предусматривают полный цикл стратегии правового развития Российского государства. При этом сами программы помимо логического единства имеют и вертикальное измерение: они могут соотноситься по правилам правовых норм (концепции федерального уровня и концепции субъектов федерации). Концепция правовой политики Тамбовской области (далее Концепция) имеет ряд неоспоримых достоинств: логична, структурирована на основе правил как научного труда, так и нормативного акта. Она учитывает региональные и локальные аспекты правовой жизни современной Тамбовской области и др. В Концепции дается перечень определений понятий, которые необходимы для формирования целостной картины правовой жизни региона. Любая концепция должна содержать ведущий замысел, доминирующие идеи. Эти моменты отражены в целях и принципах Концепции. Для разработки Концепции использовано множество научных методов, в числе которых логический и исторический методы. При помощи исторического метода раскрывается развитие регионального законодательства. Указывается на положительную динамику противодействия преступности в Тамбовской области. Однако правовая жизнь региона имеет и негативные моменты, о чем отмечается в Концепции. К ним относятся нестабильность социального законодательства, а также «неполное проявление демократических начал (отсутствие прямого избрания глав муниципальных образований, недостаточная практика проведения референдумов и правотворческих инициатив граждан, слабая координация взаимодействия между всеми уровнями публичной власти и др.)». Между тем указанные недостатки, как отметил докладчик, характерны для многих регионов.
33 Концепция содержит и неоднозначные положения. В частности, как минимум спорным представляется утверждение о том, что органы государственной власти, осуществляющие по большей части полномочия субъектов Российской Федерации, а также совместные с федеральным уровнем власти полномочия, должны формироваться из числа представителей субъектов Федерации. В некоторых регионах (например, в Республике Дагестан) наблюдается почти противоположный процесс: федеральная власть усиливает свое присутствие при определении лиц на ключевые должности, назначая на них представителей из других регионов. Неоднозначным можно признать и некоторые сугубо неправового характера цели правовой политики, которые отражены в Концепции. Так, отмечается, что одной из целей стратегии правовой политики в Тамбовской области является повышение производительности труда промышленного и агропромышленного комплексов. Вызывает сомнение и предложение, содержащееся в Концепции, о включении мировых судей в единую систему федеральных судов для исключения влияния со стороны органов государственной власти субъектов Федерации. Как известно, последние поправки в Конституцию РФ предусматривают упразднение конституционных (уставных судов). При придании мировому суду статуса федерального суда будет создана такая ситуация, при которой само явление «судебная система субъекта Федерации» перестанет существовать. Однако, как отметил Б.Б. Сулейманов, представляется более целесообразным другой путь: предусмотреть в регионе такой способ формирования мировых судей, как избрание населением. Это допускает закон.
34 В своем выступлении доцент кафедры теории государства и права Саратовской государственной юридической академии (СГЮА), канд. юрид. наук, доц. Р.С. Маркунин затронул тему правового регламентирования юридической ответственности на региональном уровне. Если юридическую ответственность представить в виде системного явления, то такая система будет обладать признаками многоэшелонной иерархической структуры, которую можно рассмотреть в виде взаимодействия относительно независимых между собой подсистем. Одновременно с этим данные подсистемы имеют самостоятельную цель и способы ее достижения, находясь при этом под влиянием вышестоящей системы. Таким образом, можно условно выделить систему ответственности федерального и регионального уровней. В результате обосновывается необходимость разграничения федеральной и региональной правовой политики в сфере правового регулирования вопросов юридической ответственности.
35 В связи с децентрализацией власти по причине федерального устройства правовая политика субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования юридической ответственности должна отличаться своими особенностями осуществления и специфическими задачами. Государственным органам субъектов Российской Федерации предоставляется возможность самостоятельно определять характерные черты своих систем юридической ответственности при реализации основных направлений правовой политики.
36 Однако на практике можно увидеть ситуацию, в которой региональная правовая политика идет по иному направлению в сравнении со своим федеральным аналогом. Примером служит п. 3.1 ст. 4 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (в ред. от 27.12.2018 г. № 561-ФЗ) «О статусе члена Совета Федерации и статусе Депутата Государственной Думы Российской Федерации»16, который определяет меру ответственности депутата в виде досрочного прекращения его полномочий в связи с игнорированием встреч с избирателями. Статья 9 Закона Саратовской области от 3 марта 2004 г. № 10-ЗСО (в ред. от 02.02.2021 г. № 15-ЗСО) «О статусе депутата Саратовской областной Думы»17 также содержит обязанность для народного избранника организовывать встречи со своими избирателями не реже одного раза в два месяца. При этом нормой подчеркивается, что депутат ответствен и подотчетен перед избирателями своего округа, но в отличие от федерального уровня в законодательстве региона не предусмотрены необходимые меры ответственности за нарушение данной обязанности. На данном примере отчетливо видно, как правовая политика субъекта Российской Федерации может отходить от своего федерального уровня, что в дальнейшем приводит к несогласованности и разрывам системных связей, через которые происходит взаимодействие различных систем. Принимая во внимание имеющийся федерализм и децентрализацию власти, Р.С. Маркунин считает, что правовая политика федерального уровня должна закладывать основные направления правового регулирования, которые служат правовой базой для региональной деятельности. Субъекты Российской Федерации при этом не лишены возможности уточнять и конкретизировать отдельные направления правового развития с учетом своей местной специфики там, где это необходимо. При этом недопустимо образование противоречий и отклонений от базового курса, обозначенного правовой политикой федерального уровня власти.
16. См.: СЗ РФ. 1994. № 2, ст. 74.

17. См.: Информационный бюллетень Саратовской областной Думы. 2004. № 10 (57). С. 115.
37 Заведующая кафедрой гуманитарных, социально-экономических и правовых дисциплин Поволжского института (филиала) ВГУЮ (РПА Минюста России) в г. Саратове, канд. юрид. наук, доц. В.В. Елистратова в докладе на тему «Культура правотворчества субъекта Российской Федерации как важнейший фактор развития российской государственности», в частности, отметила, что в обсуждаемом проекте Концепции правовой политики Тамбовской области до 2035 года (далее – Проект) совершенно справедливо подчеркивается необходимость повышения культуры правотворчества конкретного субъекта Российской Федерации для обеспечения единства нормативно-правового регулирования не только в рамках отдельного региона, но и в масштабах федеративного государства. Импульсивность законодательства, пробелы, разночтения, многочисленные юридические коллизии становятся причиной неэффективного законотворческого процесса. А эффективность правовых норм определяется соотношением между поставленными социальными целями и фактическим результатом на пути к их достижению. Качество регионального правотворчества должно соответствовать целям формирования российской правовой, социальной государственности.
38 Проект четко ориентирован на выработку новых эффективных подходов правового сотворчества, отражающих социальную природу права в правотворческих результатах. Необходимо повышать качество правотворческой деятельности на всех уровнях осуществления публичной власти, решать задачи с учетом общественного мнения в ходе правотворческих инициатив, создавать необходимые условия для ликвидации противоречий и пробелов в федеральном и региональном законодательстве. Достаточно перспективным представляется предложение авторов Проекта о рассмотрении возможности введения полноценной общественной экспертизы, направленной на выявление, учет и согласование в процессе правового регулирования интересов различных социальных групп.
39 Качество правотворческой политики зависит от реализации принципа профессионализма в правотворческом процессе. Особо подчеркивается потребность в повышении культуры самих субъектов правотворчества, которая предполагает не только синтез доктринально-профессионального правосознания, высокого образовательного уровня, общей и правовой грамотности, но и высокие нравственные характеристики личности правотворца.
40 Однако, по мнению В.В. Елистратовой, следует в большей степени акцентировать внимание на решении проблемы ответственности за неэффективное законодательство. Пора отвечать тем, по чьей вине закон вскоре отменяется или возникает необходимость внесения многочисленных изменений.
41 Решающую роль играет своевременность рассмотрения и принятия нормативно-правовых актов, их соответствие современным жизненным реалиям конкретного субъекта Российской Федерации. Большое значение для повышения качества правотворчества имеет грамотный анализ различных факторов внешней среды, позитивных и негативных тенденций общественного развития в регионе на современном этапе.
42 Краткосрочное и перспективное планирование также обеспечивает эффективность законодательства и всего правотворческого процесса, способствует укреплению принципов федерализма. Планирование должно быть достаточно гибким, чтобы избежать стихийности в процессе законотворчества, дублирования правовых актов. Необходима систематизация и ревизия законодательных и иных нормативно-правовых актов. В правотворческой политике субъекта Федерации должны найти свое отражение процессы правовой интеграции.
43 Совершенствование культуры правотворчества непременно связано с ориентацией российского общества на правовые и нравственные ценности, определяющие суть правового государства.
44 Старший научный сотрудник Саратовского филиала Института государства и права РАН, канд. юрид. наук О.Л. Солдаткина выступила с сообщением на тему «Приоритеты региональной правовой политики в сфере цифровизации», в рамках которого, в частности, было отмечено, что в связи с усложнением социальной жизни все острее встают вопросы оптимизации права. Добавляет неопределенности и срочная цифровизация, всплеск которой был обусловлен пандемией. Именно поэтому так важно активное формирование концепции правовой политики, где отражалось бы и названное направление деятельности в области цифровизации общественных отношений.
45 Правовая политика системное явление. Классификация правовой политики позволяет лучше познать ее содержание, а рассмотрение места и роли отдельных ее видов в общей системе правовой политики дает возможность узнать, при каких обстоятельствах лучше использовать ту или иную ее разновидность. Так, правовая политика в зависимости от уровней своего осуществления разделяется на международную, общефедеральную, региональную (в субъектах Федерации), муниципальную, локальную18. Все данные виды правовой политики взаимосвязаны между собой, но для каждого уровня нужна своя концепция. Представляется, что развитие теории правовой политики сегодня должно идти по пути перехода от общефедерального уровня к региональному.
18. Подробнее об этом см.: Малько А.В. Теория правовой политики. М., 2012. С. 272 - 278.
46 Правовая политика субъектов Российской Федерации, ориентируясь в первую очередь на федеральное законодательство, призвана выражать региональные интересы и особенности и также представляет комплексное явление. Важной вехой в ее формировании является расстановка акцентов, приоритетов, одним из которых, несомненно, является срочное решение вопроса о повышении информационной и правовой грамотности населения.
47 Подготовку к «жизни» в сетевом пространстве следует начинать с ранних этапов развития личности. В школах необходимо пересмотреть курсы информатики, рассматривая не основы программирования в давно устаревшем Паскале, а правила социального взаимодействия в сетевом пространстве, информационной безопасности и критического отношения к отбору информации в Сети. По мнению О.Л. Солдаткиной, нуждается в увеличении объем курса «Правоведение» в школе, возможно, с заменой на курс «Правовая грамотность». Причем такой курс должен акцентировать внимание на формировании желательного поведения, усилении авторитета права.
48 Вторым этапом повышения юридической и информационной грамотности населения должны стать соответствующие курсы в средних образовательных и высших учебных заведениях. Возможно проведение всевозможных рекламных и просветительских кампаний в среде социальных сетей, являющихся местом сосредоточения молодежи. Сеть Интернет и прочие медиа средства вообще предоставляют огромный инструментарий по формированию нужного поведения.
49 Что касается работы с населением в целом, то здесь интересен опыт Германии. Так, на сайте Бундестага19 каждый гражданин имеет право подать петицию, обязательную для рассмотрения бундестагом. В сочетании с грамотной политикой распространения информации о направлениях деятельности бундестага (через трансляции, экскурсии, возможности присутствия на заседаниях и даже работы передвижных информационных «выставок» на ярмарках или выезжающих к гражданам) такой способ позволяет гражданам активно участвовать в законодательной деятельности и повышает сознательное отношение индивида к своим правам и обязанностям. В силу того, что территория России достаточно обширна, подобное тесное взаимодействие законотворцев с гражданами Российской Федерации на федеральном уровне организовать практически невозможно, зато на уровне субъектов Федерации такое направление развития вполне возможно (например, на базе соответствующих информационных ресурсов). Другой интересной инициативой, отметила О.Л. Солдаткина, является информационно-правовое обучение пожилого населения в отдельных группах (как в Японии) или в смешанных группах из детей и пожилых людей (как в Швейцарии, Австралии), тоже реализуемое на региональном уровне.
19. См.: URL: >>>>
50 Доцент кафедры административного и муниципального права СГЮА, канд. юрид. наук, доц., почетный работник высшего профессионального образования РФ А.В. Колесников в выступлении, посвященном обсуждению проекта Концепции правовой политики Тамбовской области до 2035 года, подчеркнул, что само по себе принятие за основу социально-правового развития Тамбовской области специальной концепции говорит о стремлении власти региона к рационализации и обеспечению конструктивной динамики различных социальных процессов (начиная с экономических), направленных на повышение качества жизни населения Тамбовской области. Такая концепция, безусловно, призвана реализовать конституционный принцип принятия решений «в интересах населения» как на уровне области, так и на территориях муниципальных образований этого субъекта Российской Федерации.
51 Вызывают одобрение положения, направленные на развитие норм, стимулирующих вовлечение населения в процесс управления. Во всех странах мира, основанных на принципе децентрализации власти, уже пришли к выводу, что муниципальное управление не будет действенным без участия в нем населения. Заслуживает серьезного внимания критическое отношение к нормам законодательства региона, которые снижают роль населения в содействии органам местного самоуправления (например, отсутствует прямое избрание населением глав муниципальных образований, правовые институты референдума и т.н. правотворческой инициативы граждан, предусмотренные законодательством, ни на региональном, ни на муниципальном уровнях Тамбовского региона практически не действуют, участие граждан в принятии политических и правовых решений носит нередко номинальный характер). Такие нормы легко изменить законодательством области и, таким образом, создать условия для развития демократии.
52 Цели и задачи Концепции указывают на стремление регионального руководства к социально-экономическому прогрессу, оптимизации управления, преодолению разрозненности в работе публичных органов различных уровней и повышению качества жизни населения Тамбовской области. Очень правильно авторы Концепции уделяют внимание терминологии. А.В. Колесников предложил на уровне Тамбовской области принять правовой акт, содержащий методику написания нормативных правовых актов и пополняемый глоссарий с основными понятиями и терминами, применяемыми как в отдельных отраслях, так и имеющие межотраслевое значение.
53 Вместе с тем, по его мнению, есть положения, которые требуют доработки.
54
  1. Выявленные и нашедшие свое отражение в тексте Концепции недостатки регионального и федерального законодательства необходимо изменять. Текст Концепции через цели и задачи наполнен стремлением это сделать, но, к сожалению, внятных механизмов изменения законодательства Тамбовской области и соответствующего алгоритма действий в ней не наблюдается. То обстоятельство, что это всего лишь концепция, не исключает включения в нее хотя бы общего плана работы с недостатками. Само по себе их выявление и критика, как показывает практика, не являются перспективными направлениями работы над оптимизацией системы управления и взаимодействия всех механизмов публичной власти в Тамбовской области.
55
  1. По всему тексту документа видно, что речь идет о взаимосвязи государственной власти и институтов гражданского общества. Местное самоуправление и его органы авторами Концепции включаются в это гражданское общество. Однако это не вполне правильная позиция. В системе местного самоуправления есть некоторые формы, которые можно отнести к элементам гражданского общества, но органы и должностные лица необходимо рассматривать в качестве элементов публичной власти. Их следует выделять, как и другие элементы публичной власти, а не в составе институтов гражданского общества.
56
  1. Цель привлечения населения к нормотворческим процессам и управлению также не имеет в Концепции реального плана осуществления. Нет в Концепции и общего плана по созданию условий для заинтересованности населения в процедуре законотворчества и непосредственного управления. Вместе с тем интерес к непосредственному осуществлению местного самоуправления может возникнуть, если органы государственной власти и органы местного самоуправления будут реально содействовать населению, покажут действенность таких форм и первоначально будут инициировать их проведение. Интерес населения проявится лишь после того, как оно поверит в возможность влиять на управленческие и хозяйственно-экономические процессы. Для этого властным органам Тамбовской области следует упростить, насколько это возможно, процесс реализации форм непосредственной демократии. В рамках «других форм» (ст. 33 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 13.07.2020 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»20 (далее – Закон № 131-ФЗ)) развивать не массовые, а индивидуальные формы прямого волеизъявления, как это делается в Германии и других странах.
20. См.: СЗ РФ. 2003. № 40, ст. 3822; 2020. № 29, ст. 4504.
57 Учитывая, что органы местного самоуправления должны действовать в интересах населения муниципального образования, решение ими вопросов местного значения надо понимать как оказание населению услуг. В настоящее время взаимодействие органов местного самоуправления с населением осуществляется по принципу «власть – подвластный субъект». По мнению А.В. Колесникова, их надо переформатировать правовыми способами в отношения «поставщик услуг – потребитель услуг», сформировать систему конкуренции поставки услуг и реальной ответственности органов и должностных лиц перед населением. Закон № 131-ФЗ предусматривает нормативное закрепление ответственности глав муниципальных образований и депутатов (за исключением представительных органов, сформированных по пропорциональной и смешанной системе) в уставе. Это нелогичное решение, т.к. органы местного самоуправления никогда не сформируют эффективную модель ответственности для самих себя. Этот вектор региональная власть должна реализовать самостоятельно в рамках ч. 3 ст. 34 Закона № 131-ФЗ и так же, как и другие направления, взять под контроль, где муниципальная власть создает для себя комфортные условия работы без оказания необходимого внимания населению.
58 В ходе обсуждения проекта Концепции правовой политики субъекта Российской Федерации (на примере Тамбовской области) доцентом кафедры теории государства и права юридического факультета Саратовского национального исследовательского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского, канд. юрид. наук З.С. Байниязовой был высказан ряд предложений. В начале своего выступления она подчеркнула актуальность проекта обсуждаемой Концепции. Разработка данного концептуального документа, с ее точки зрения, необходима для выявления параметров регионального развития, что во многом позволит определить соответствующие направления совершенствования и реализации региональной правовой политики.
59 З.С. Байниязовой большое внимание было уделено анализу приводимого в проекте Концепции понятия «правовая система субъекта Российской Федерации», которое, как было отмечено, нуждается в определенной степени конкретизации. Вопрос состоит в том, какой смысл вкладывается в данное понятие: либо это отдельный региональный уровень в рамках российской правовой системы, либо самостоятельно существующая правовая система как определенное образование в рамках субъекта Российской Федерации. Докладчиком обращено внимание на необходимость дополнительной теоретической конкретизации указанного понятия, что позволит подчеркнуть региональную специфику правовой политики на уровне проекта Концепции, а также внесет определенную ясность в вопросах регионального развития, затронутых в самом документе.
60 Констатировано, что региональный аспект – важный сегмент в организации российской правовой системы. Региональная составляющая в общем механизме функционирования российской правовой системы определяет во многом векторы ее развития, в то же время в выступлении акцентировано внимание на то, что выстраивание параметров регионального развития должно быть в разрезе общих приоритетных направлений развития государства, на что ориентирует, в частности, Указ Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года», в соответствии с которым «государственная политика регионального развития реализуется с учетом стратегических национальных приоритетов Российской Федерации, определенных в документах стратегического планирования, разработанных на федеральном уровне в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования»21. В приводимом документе обозначены принципы государственной политики регионального развития, одним из которых является обеспечение единства правового пространства Российской Федерации. Кроме того, об этом речь идет также в Указе Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 (в ред. от 26.12.2016 г.) «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»22. В выступлении аргументированно подчеркнуто, что обеспечение единства правового пространства неразрывно связано с вопросами территориальной организации российской правовой системы на всех ее уровнях, в т.ч. региональном, и диалектически сопряжено с необходимостью применения системного подхода к осмыслению параметров регионального развития в русле общефедеральных приоритетных направлений, целей и задач развития государства. В связи с этим было предложено проводить концептуальное обоснование регионального аспекта правовой политики (на уровне предлагаемой Концепции) в параметрах системного осмысления данного вопроса, связывая это с вопросами общефедерального развития, поскольку в этом случае в целом затрагиваются вопросы правового пространства страны, российской правовой системы. В качестве дополнительных аргументов озвучены положения ряда нормативно-правовых актов. В частности, в ранее приводимых Основах государственной политики регионального развития Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 16.01.2017 г. № 13) подчеркивается, что «государственная политика регионального развития – система приоритетов, целей, задач, мер и действий федеральных органов государственной власти по политическому и социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»23. Тем самым обосновывается необходимость учета фактора соотношения федеральных и региональных начал в выстраивании механизма осуществления регионального развития.
21. См.: СЗ РФ. 2017. № 4, ст. 637.

22. См.: СЗ РФ. 2000. № 33, ст. 3356; 2017. № 1 (ч. I), ст. 144.

23. См.: СЗ РФ. 2017. № 4, ст. 637.
61 Как полагает докладчик, разработка концепции правовой политики любого субъекта Российской Федерации (в данном случае на примере Тамбовской области) непосредственным образом затрагивает вопросы организации в целом российской правовой системы в аспекте ее структурных элементов, соотношения федеральных и региональных начал, прежде всего на уровне правотворчества, отдельно законодательства как важного сегмента правовой системы, в соответствии с этим федеральной и региональной правотворческой политики, а также правоприменения. Обозначенный спектр вопросов неразрывно связан с задачей обеспечения и укрепления единства правового пространства в рамках единого государства. З.С. Байниязовой было обращено внимание на необходимость показать региональную специфику правовой политики (в данном случае на примере Тамбовской области) с учетом положения о единстве правового пространства страны, что позволит выделить особенности правовой политики субъекта Российской Федерации в обозначенных в проекте Концепции параметрах регионального развития. На взгляд автора, выстраивание основ, контуров региональной правовой политики предполагает анализ не только сугубо регионального аспекта, но и в целом правовой политики государства в контексте федерального уровня организации российской правовой системы. Осмысление вопросов регионального развития не может быть без учета параметров общефедерального развития. В выступлении было подчеркнуто, что общие контуры регионального развития должны быть конкретизированы региональной спецификой, исходя из общих федеральных приоритетных направлений общегосударственного развития, в т.ч. и в сфере правовой политики. Российская правовая система определяется единством составляющих ее территориальных уровней (федерального и регионального), каждый из которых обеспечивает основы ее функционирования, и только в своем системном единстве выражаются параметры, необходимые для укрепления единства правового пространства страны. Разработка проекта Концепции правовой политики субъекта Российской Федерации (на примере Тамбовской области) в данном контексте, безусловно, имеет принципиальное значение.
62 Доцент кафедры теории государства и права СГЮА, канд. юрид. наук, доц. А.Н. Зрячкин в докладе на тему «Преодоление нигилизма и идеализма в правовой политике субъекта Федерации (на примере Тамбовской области)» затронул целый ряд проблем правосознания в контексте регионального политико-правового развития. По мнению докладчика, преодоление нигилизма, идеализма, а равно других деформаций правосознания, в силу которых субъект оказывается не в состоянии адекватно оценивать юридическую действительность – процесс комплексный и трудоемкий, поскольку бытует мнение: эти социальные недуги – явления, уходящие в нашу седую древность, их исторические и ментальные корни настолько глубоки, что понадобятся усилия не одного поколения, чтобы говорить о первых успехах в борьбе против данных деструктивных феноменов. В.А. Туманов обоснованно полагал, что юридический нигилизм – это «элемент, черта, свойство общественного сознания и национальной психологии, отличительная особенность культуры, традиций, образа жизни». Такие нигилистические установки у лиц, занимающих профессиональные должности с присущими им властными полномочиями, становятся слишком благоприятной почвой для их активного бюрократического проявления (в процессе выполнения служебных, чиновничьих обязанностей, когда допускаются «волокита», «мздоимство» и проч.)24. Тем не менее делать определенные шаги в направлении преодоления сложившейся ситуации необходимо уже сегодня, поскольку любая потеря времени может быть чревата разрастанием обозначенных патологий.
24. См.: Туманов В.А. О правовом нигилизме // Сов. государство и право. 1989. № 10. С. 20, 25.
63 Президент РФ Д.А. Медведев весной 2011 г. утвердил концептуальный документ – Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан25. Введение в действие этого нормативного акта означало одобрение на государственном уровне мер по совершенствованию федеральной и региональной юридической политики в сфере правового сознания населения Российской Федерации. А.Н. Зрячкин заметил, что значительную озабоченность высших должностных лиц страны вызывает правовой нигилизм, деструктивные проявления которого становятся слишком очевидными, нанося непоправимый вред развитию государства, общества и личности. Пагубные следы правового идеализма, названного в науке «второй стороной медали»26, гораздо менее заметны с первого взгляда, но нисколько не менее разрушительны: разочарование в праве как в средстве решения проблем, на которое возлагались огромные надежды и чаяния, часто толкают субъекта на путь разрушительного отрицания, в ходе которого сметаются все былые ценности.
25. Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан (утв. Президентом РФ 28.04.2011 г. № Пр-1168) // Текст документа официально опубликован не был.

26. Матузов Н.И. Правовой нигилизм и правовой идеализм как две стороны «одной медали» // Правоведение. 1994. № 2. С. 3 - 16.
64 В этой связи органам государственной власти и местного самоуправления надлежит проводить комплексную работу по многим направлениям, привлекая к таким усилиям и представителей гражданского общества, и иные государственные и социальные структуры.
65 В литературе отмечается, что уровень правовой культуры и правосознания жителей г. Тамбова находится на усредненной отметке по теоретической пятибалльной шкале. Такие показатели были получены в ходе методических и агитационных работ со стороны СМИ, представителей Тамбовской городской Думы, Института права ТГУ им. Г.Р. Державина, СПК «Юридическая клиника» ТГУ им. Г.Р. Державина и других организаций. Это лишний раз подтверждает необходимость продолжения проведения общественными организациями, властными структурами различных мероприятий, направленных на правовое просвещение, развитие правовой культуры, этической и нравственной составляющей личности, что в совокупности формирует культурного гражданина, относящегося с уважением к праву, закону и окружающим27.
27. См.: Киселев А.С. Проблемы формирования правовой культуры в Российской Федерации на примере города Тамбова // Территория права: сб. науч. ст. / отв. ред. В.Н. Сусликов. Курск, 2015. С. 108 - 112.
66 О.И. Цыбулевская и Т.В. Касаева обращают внимание на то, что взаимная ответственность государства и личности «предполагает не только сугубо юридические, но и духовные начала в отношениях между государством как носителем публичной власти и личностью как участником ее осуществления»28. Как полагает докладчик, эти аспекты могут сыграть позитивную роль и при преодолении идеализма, нигилизма и иных деформаций правосознания. Представителям управленческого сообщества для недопущения обострения ситуации надлежит вести строгий отбор кандидатов на государственные и муниципальные должности, отдавая приоритет лицам, уважительно относящимся к правам и свободам человека и гражданина, способствующим полноценной реализации фундаментальных нормативных предписаний. Не следует, с одной стороны, обожествлять право, возлагать на него излишние упования, с другой - воспринимать его в отрицательном ключе, если процесс взаимодействия с юридическими постулатами оказался не слишком удачным. Ведь первоочередной задачей проводимых в России реформ должно являться усиление культурного, морального фактора.
28. Цыбулевская О.И., Касаева Т.В. Профессиональные этические стандарты в правовом поле России // Право и современные государства. 2013. № 3. С. 29 - 34.
67 Немаловажен также комплекс мер, направленных на совершенствование элемента правового сознания в правотворческой и правоприменительной деятельности на всех уровнях. К этим мерам могут быть отнесены мероприятия по повышению профессионализма и правовой культуры субъектов правотворчества, поскольку огромное влияние на качество правотворческих и правоприменительных результатов оказывает уровень правовой культуры должностных лиц.
68 Как отмечается в выступлении, важно повышать уровень общей правовой грамотности граждан. С этой целью следует проводить соответствующие мероприятия в системе образования.
69 В непрерывном правовом образовании и воспитании может быть реализована следующая система принципов, которыми следует руководствоваться при проектировании и реализации целостного учебно-воспитательного процесса:
70
  1. принцип демократизма и всеобщности правового образования и воспитания, доступность и многообразие видов и форм предоставления человеку любого возраста независимо от должностного и социального статуса юридических образовательных услуг любого вида, в любом месте, в любое время, любого уровня в соответствии с потребностями, интересами и возможностями этого человека-гражданина и в то же время обязательность правовой подготовки для всех, особенно для руководителей, хозяйственников, работников кредитно-финансовой и социальной сферы, предпринимателей и др.;
71
  1. принцип гуманизации правового образования и воспитания предполагает создание такого уклада жизни образовательного учреждения, в котором осуществляется совместная творческая деятельность, взаимообучение и диалогическое общение субъектов образовательного процесса с возможностями для проявления и развития творческой индивидуальности каждого;
72
  1. принцип горизонтальной координации деятельности основных, дополнительных, государственных, негосударственных и общественных образовательных учреждений, который создает предпосылки согласованной образовательной политики в системе непрерывного правового образования и воспитания, снимает проблемные вопросы на «стыках» различных образовательных программ и педагогических технологий;
73
  1. принцип связи правового образования и воспитания с потребностями практической деятельности гражданина и общества. Он предполагает отказ от абстрактного просветительства в области правовых знаний и переход к деятельной модели учебно-воспитательного процесса, в котором используются реальные правовые данные, базирующиеся па основе действующего законодательства, моделируются условия применения законодательных актов в контексте проблем и задач реальной жизни и профессиональной деятельности людей (контекстное обучение). Этот принцип означает требование педагогически обоснованной интеграции правового образования, науки и жизнедеятельности человека-гражданина;
74
  1. принцип гибкости, вариативности, проблемности, системности и междисциплинарности содержания правового образования и воспитания. Гибкость требует периодического пересмотра содержания в соответствии с изменяющимися потребностями человека, государства и общества в правовом образовании; вариативность разнообразия образовательных программ, разрабатываемых «под потребителя»; проблемность выступает необходимым условием развития правового мышления и познавательной мотивации в процессе обучения и воспитания; системность и междисциплинарность отражают уникальность права как науки ее способность интегрировать различные области теоретического знания и практической деятельности человека, олицетворять единство проводимой правовой политики по построению демократического правового государства;
75
  1. принцип преемственности воспитательных программ и педагогических технологий обеспечивает непрерывность развития правовой культуры, легкость перехода человека на последующие ступени правового образования. Владея «ядром» содержания, человек может самостоятельно выбирать виды, темпы и сроки обучения, собственную методику правового воспитания и программу образования;
76
  1. принцип учета в правовом образовании и воспитании национальных традиций, экономических, политических, социальных, духовных условий жизни людей. Данное правило касается как отбора содержания обучения и воспитания, учитывающего эти особенности, так и предоставления для образовательных учреждений необходимой правовой информации с учетом федерального законодательства и правовых актов субъектов Российской Федерации. Этот принцип ставит во главу правового воспитания и образования региональный компонент с учетом сложившихся на соответствующей территории обычаев и традиций;
77
  1. принцип единства общего и правового воспитания и образования предполагает как правовое содержание во всех существующих образовательных программах и государственных образовательных стандартах общего и профессионального образования, так и введение специальных правовых программ. В совокупности это обеспечит формирование правового мировоззрения личности как неотъемлемой составной части ее общего жизнепонимания. Самостоятельной задачей является расширение образовательных программ подготовки и повышения квалификации специалистов-правоведов и педагогов правового курса.
78 Участие в правовом воспитании населения – важное направление деятельности территориальных органов юстиции по обеспечению прав и законных интересов личности, общества и государства, что зафиксировано в качестве одного из направлений деятельности указанных органов.
79 Построение правового демократического государства и гражданского общества предполагает развитое правосознание и высокую правовую культуру. Следовательно, деятельность по снижению нигилизма и идеализма, правовое воспитание, направленное на реализацию соответствующих конституционных предписаний, – важная государственная задача, требующая скорейшего полного и всестороннего решения. На уровне российских регионов эта задача также должна решаться последовательно и системно.
80 Доцент кафедры теории и истории государства и права ТГУ им. Г.Р. Державина, канд. эк. наук Ю.В. Горюшина представила доклад на тему «Роль прокуратуры субъекта Российской Федерации в повышении результативности региональной правотворческой деятельности (на примере Тамбовской области)». В рамках затронутой темы было отмечено, что решение проблемы качества современного законодательства зависит в первую очередь от того, насколько работоспособна система правотворческой деятельности, в рамках которой воспроизводится актуальное право, приобретая в результате осуществляемой законотворческой (правотворческой) практики соответствующие законодательные (позитивно-правовые) формы.
81 Одной из ключевых функций в системе правотворчества можно считать функцию правотворческого отражения (адекватного познания и фиксации в действующем праве) социальных оснований (предпосылок, факторной основы) правового регулирования и, по сути, все иные функциональные элементы правотворческой системы можно расценивать как элементы, способствующие выполнению данной структурообразующей функции правотворчества. Это предопределяет важность механизмов, обеспечивающих выражение (отражение) социальных предпосылок и проблемных сторон общественного развития в актах правотворчества. Этим же объясняется значение функционирования публично-властного аппарата по внешнему контуру правотворческой системы (относительно правотворчества субсидиарного), опосредующего связь общества и органов правотворчества, благодаря которому общественные «сигналы» (запросы, проблемы, юридически значимые интересы) могут по соответствующим связующим каналам достигать системы правотворчества и преобразовываться в нормативные правовые формы. Одним из таких ресурсов, обеспечивающих связь общества и правотворческой системы, выступает институт российской прокуратуры, на содействие которого система правотворческой деятельности должна уметь отзываться и компетентно, и своевременно.
82 Прокуратура Российской Федерации, являясь единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и иные полномочия и функции, определяемые федеральным законом, принимает участие в правотворческой деятельности (ч. 1 ст. 129 Конституции РФ). Конкретизированная юридическая основа участия прокуроров в правотворческой деятельности отражена в ст. 9 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которой при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы соответствующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов29.
29. См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 8, ст. 366.
83 Особенно заметна роль прокуратуры в проблемном политико-правовом поле российского регионального уровня. На уровне субъектов Российской Федерации участие прокурора в правотворческой деятельности позволяет своевременно решать актуальные задачи совершенствования регионального законодательства. В этом аспекте важно максимально обеспечить участие прокуратуры в разработке проектов региональных нормативных правовых актов, а также возможной подготовке предложений по совершенствованию федерального законодательства, связанного с региональными вопросами и сферами властных компетенций.
84 Ю.В. Горюшиной, в частности, был приведен пример из прокурорской практики Тамбовской области. Реализуя указанные полномочия, органами прокуратуры Тамбовской области в 2020 г. изучено свыше 24 тыс. проектов нормативных правовых актов, из которых разработанных Тамбовской областной Думой 1%, администрацией Тамбовской области 6%, органами местного самоуправления 93%. Обеспечено своевременное реагирование на выявленные в проектах нормативных правовых актов несоответствия федеральным и региональным законам посредством направления почти 2 тыс. отрицательных заключений, большая часть из которых (84%) на проекты нормативных актов органов местного самоуправления. Обеспечено участие прокуроров почти в 2 тыс. заседаниях органов государственной власти (6%), местного самоуправления (94%), включая заседания комитетов и рабочих групп. Посредством направления представлений, информационных писем, предложений приведено в соответствие с изменениями федерального законодательства свыше 1300 нормативных правовых актов (1.5% разработанных Тамбовской областной Думой, 1.3% администрацией Тамбовской области, 97% органами местного самоуправления). С использованием предоставленного ч. 2 ст. 18 Закона Тамбовской области от 23 июня 2006 г. № 51-З «О правовых актах Тамбовской области»30 прокурорам права законодательной (нормотворческой) инициативы обеспечено принятие 263 нормативных правовых актов (1% от общего количества принятых по области нормативных правовых актов в 2020 г.)31.
30. См.: Тамбовская жизнь. 2006. 7 июля.

31. См.: Статистический отчет прокуратуры Тамбовской области «О работе прокурора по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» за январьдекабрь 2020 г.
85 Подводя итог выступлению, Ю.В. Горюшина отметила, что прокурор, реализуя предоставленные правотворческие полномочия, является важным связующим звеном, благодаря которому интересы граждан и цели социально-экономического развития способны реализовываться на законодательном уровне, повышая качество законотворческого процесса. В региональной правовой практике это проявляется со всей очевидностью, в связи с чем с рамках обсуждаемой Концепции правовой политики Тамбовской области следует также отразить этот аспект и более детально смоделировать алгоритм взаимодействия прокуратуры субъекта Российской Федерации и субъектов регионального правотворчества.
86 Младший научный сотрудник НИИ государственно-правовых исследований ТГУ им. Г.Р. Державина В.Ю. Самородов сделал доклад на тему «Региональный аспект культуры правотворчества: теоретико-практический анализ (на примере Тамбовской области)»32. В нем, в частности, докладчик отметил, что проблемы правовой и правотворческой культуры тесно связаны с правовой и правотворческой политикой. Поэтому в рамках формирования концепции правовой политики субъектов Российской Федерации (на примере Тамбовской области) необходимо обратить внимание на актуальные теоретические и практические аспекты региональной культуры правотворчества, имеющей свои особенности. Теоретико-практический анализ региональной культуры правотворчества поможет выявить социокультурные основания данной деятельности, обратить внимание на необходимость формирования и соблюдения системы культурных требований при осуществлении правотворческой деятельности.
32. Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-011-00726.
87 В.Ю. Самородов подчеркнул, что проблеме культуры правотворчества в настоящее время уделяется повышенное внимание, о чем свидетельствуют предметные работы по настоящей теме33. Теоретико-методологическая основа понимания данной проблемы была заложена в трудах Д.А. Керимова, А. Нашиц и др. Тема культуры правотворчества, несмотря на внимание исследователей, остается на данный момент не вполне теоретически проработанной и не направленной в предметное позитивное практическое русло. Особенно это прослеживается на региональном уровне. В связи с этим знания, полученные в рамках исследования культуры правотворчества, могут быть обращены в предметную практическую плоскость, в т.ч. посредством их выражения в положениях-рекомендациях таких доктринально-практических документов, как создаваемая силами ученых и практиков в публичном пространстве Тамбовской области Концепция правовой политики (пока на уровне проекта).
33. См., напр.: Тосунян Г.А., Санникова Л.В. Культура правотворчества в современной России // Государство и право. 2018. № 3. С. 28 - 34.
88 Правотворческий опыт Тамбовской области является весьма плодотворным для исследования его культурной составляющей, которая характеризуется во многом надлежащей организацией правотворческого процесса, от чего зависит эффективность современного законодательства. Докладчик обратил внимание на основополагающий для данной сферы общественных отношений Закон Тамбовской области от 23 июня 2006 г. № 51-З «О правовых актах Тамбовской области»34. Данный Закон служит своеобразным образцом организации правотворческой деятельности, т.к. дает базовые понятия, устанавливает систему и виды правовых актов Тамбовской области, регулирует порядок подготовки, рассмотрения, принятия, подписания, опубликования и вступления в силу правовых актов в данном субъекте Российской Федерации. Кроме того, присутствует в правовом поле и конкретизирующий нормативный акт, определяющий процедурно-процессуальные основы осуществляемой в регионе правотворческой деятельности, в виде постановления Тамбовской областной Думы от 28 февраля 2011 г. № 2088 «О регламенте Тамбовской областной Думы»35.
34. См.: Тамбовская жизнь. 2006. 7 июля.

35. Текст документа официально опубликован не был.
89 Исходя из анализа данных актов и практики их применения, автор указывает на некоторые проблемы культуры правотворчества в Тамбовской области и предлагает варианты их устранения. Среди путей повышения и совершенствования региональной правотворческой культуры выделяются:
90 необходимость выражения социальной природы права в правотворческих результатах (нормах права) (посредством развития методов более глубокой проработки социального контекста правотворческих решений);
91 последовательное соблюдение общих правил и требований юридической техники;
92 повышение уровня культуры субъектов регионального правотворчества;
93 развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и планомерный учет ее результатов в правотворческих решениях;
94 развитие практики научной правовой экспертизы, привлечение к правотворческому процессу научных экспертов, взаимодействие с различными правовыми научно-исследовательскими институтами, которые могут давать независимую оценку и экспертизу региональных законопроектов.
95 В заключение докладчик подчеркнул, что выполнение указанных и других требований положительно отразится на культуре регионального правотворчества и станет серьезным стимулом для развития и совершенствования региональной правовой политики и правотворческой практики.
96 В основной части сделанных докладов наряду с заглавными положениями также звучали рекомендации о необходимости продолжения работы над доктринально-практическим документом Концепции правовой политики Тамбовской области до 2035 года, о перспективах и потенциале, которые могут быть с этой работой связаны.
97 * * *
98 Подводя итоги научного «круглого стола», проф. А.В. Малько отметил продуктивность проведенного научного мероприятия и выразил надежду на успешное завершение усилий по подготовке и опубликованию проекта Концепции правовой политики Тамбовской области до 2035 года, одновременно поблагодарив всех участников данной работы.

References

1. Kiselev A.S. Problems of formation of legal culture in the Russian Federation on the example of the city of Tambov // Territory of law: collection of scientific articles / ed. by V.N. Suslikov. Kursk, 2015. P. 108–112 (in Russ.).

2. Mal’ko A.V., Guryev V.V., Zatonsky V.A., Krotkova N.V. Legal culture, legal policy and human rights (Review of materials of the scientific and practical conference) // State and Law. 2021. No. 2. P. 145 - 159. DOI: 10.31857/S102694520013680-9 (in Russ.).

3. Mal’ko A.V., Kostyukov A.N., Krotkova N.V. Legal policy in modern Russia: actual problems of theory and practice (Review of the materials of the “Round Table”) // State and Law. 2019. No. 6. P. 130 - 137. DOI: 10.31857/S013207690005270-9 (in Russ.).

4. Mal’ko A.V., Krotkova N.V., Ishekov K.A. Legal policy in the subjects of the Russian Federation (Review of the materials of the International scientific and practical conference, which took place in the form of the "Round Table", journals “State and Law” and “Legal policy and legal life”) // State and Law. 2017. No. 3. P. 105 - 119 (in Russ.).

5. Mal’ko A.V., Krotkova N.V., Stromov V. Yu., Trofimov V.V. Legal policy as a way of organizing the social and legal life of the subjects of the Russian Federation: theory and practice (Review of the materials of the All-Russian scientific "Round Table" (with international participation) of the journals “State and Law”, “Legal policy and legal life”, “Actual problems of state and law” and the scientific and educational yearbook “State and legal research”) // State and Law. 2019. No. 10. P. 188 - 201. DOI: 10.31857/S013207690007214-7 (in Russ.).

6. Mal’ko A.V., Krotkova N.V., Stromov V. Yu., etc. Legal life of modern society: negative and positive (Review of the materials of the All-Russian scientific conference of the journals “State and Law”, “Legal policy and legal life” and the scientific and educational yearbook “State and legal research”) // State and Law. 2020. No. 8. P. 115 - 126. DOI: 10.31857/S102694520011033-7 (in Russ.).

7. Mal’ko A.V., Krotkova N.V., Suleymanov B.B. Review of the materials of the “Round Table” of the journals “State and Law” and “Legal policy and legal life” on the topic “Political and legal life in modern Russia: federal and regional levels” // State and Law. 2017. No. 5. P. 107 - 113 (in Russ.).

8. Mal’ko A.V., Ponomarenkov V.A., Krotkova N.V. Review of the All-Russian scientific conference in the form of the “Round Table” of the journals “State and Law”, “Legal policy and legal life”, “Actual problems of jurisprudence” on the topic “Legal life of society and means of its regulation” // State and Law. 2017. No. 9. P. 105 - 112 (in Russ.).

9. Matuzov N.I. Legal nihilism and legal idealism as two sides of the “same coin” // Pravovedenie. 1994. No. 2. P. 3 - 16 (in Russ.).

10. Appendix 1. The concept of legal policy of the Tambov region until 2035 (draft) (option for discussion) - extracts // State-legal research: scientific and educational yearbook. 2019 (2018/2019 academic year). Issue 2 / ch. ed. V.V. Trofimov. P. 290 - 339 (in Russ.).

11. Tosunyan G.A., Sannikova L.V. Culture of lawmaking in modern Russia // State and Law. 2018. No. 3. P. 28 - 34 (in Russ.).

12. Trofimov V.V. Regional level of state-legal policy in the field of innovative development of modern Russia (problems of implementation of the law-making form) // Intellectual property law. 2018. No. 1. P. 37–41 (in Russ.).

13. Tumanov V.A. On legal nihilism // Soviet State and Law. 1989. No. 10. P. 20, 25 (in Russ.).

14. Tsybulevskaya O.I., Kasaeva T.V. Professional ethical standards in the legal field of Russia // Law and modern states. 2013. No. 3. P. 29 - 34 (in Russ.).

Comments

No posts found

Write a review
Translate