Специфика осуществления парламентских полномочий в условиях пандемии COVID-19: опыт Италии
Специфика осуществления парламентских полномочий в условиях пандемии COVID-19: опыт Италии
Аннотация
Код статьи
S102694520016736-0-1
DOI
10.31857/S102694520016736-0
Тип публикации
Статья
Статус публикации
Опубликовано
Авторы
Васильева Татьяна Андреевна 
Должность: Главный научный сотрудник сектора прав человека
Аффилиация: Институт государства и права Российской академии наук
Адрес: Москва, Россия
Выпуск
Страницы
138-147
Аннотация

Анализ практики функционирования парламента Италии в условиях пандемии COVID-19 позволил выявить правовые инструменты, при помощи которых представительному органу удалось адаптироваться к новым условиям и обеспечить осуществление парламентских процедур без внесения изменений в регламенты палат, рассмотреть, какое воздействие режим длящейся чрезвычайной ситуации и локдаун оказали на реализацию законодательных и контрольных полномочий парламента, показать, какие подходы предлагаются в доктрине для решения выявленных проблем

Ключевые слова
парламент, парламентская процедура, дистанционные формы работы, правительство, пандемия COVID-19, чрезвычайная ситуация, Италия
Классификатор
Получено
31.05.2021
Дата публикации
29.09.2021
Всего подписок
4
Всего просмотров
823
Оценка читателей
0.0 (0 голосов)
Цитировать Скачать pdf 100 руб. / 1.0 SU

Для скачивания PDF необходимо авторизоваться

Полная версия доступна только подписчикам
Подпишитесь прямо сейчас
Подписка и дополнительные сервисы только на эту статью
Подписка и дополнительные сервисы на весь выпуск
Подписка и дополнительные сервисы на все выпуски за 2021 год
1 Введение
2 По мнению экспертов, пандемия привнесла всеобщее пренебрежение к надлежащему конституционному порядку1. В наибольшей степени она затронула парламенты, позиции которых были существенно ослаблены. С одной стороны, в чрезвычайной ситуации неизбежна концентрация власти в руках правительства. В силу этого существенно сужаются рамки участия парламента в процессе принятий решений, а также свобода маневра, поскольку законодательные полномочия фактически сводятся к ратификации проектов органов исполнительной власти2. С другой стороны, существуют объективные сложности, связанные с организацией работы парламента в условиях локдауна и социального дистанцирования, роста числа заболевших. Это касается возможности проезда депутатов из областей (регионов) к месту нахождения представительного органа; организации заседаний с соблюдением мер предосторожности, исключающих взаимное заражение членов парламента; обеспечения кворума, необходимого для вынесения решений на законных основаниях, и адекватного представительства партийных фракций; принятия решений в соответствии с парламентскими процедурами, предполагающими широкое обсуждение и участие значительного числа депутатов.
1. См.: Cormacain R., Bar-Siman-Tov I. Legislatures in the Time of Covid-19 // The Theory and Practice of Legislature. 2020. Vol. 8. No. 1-2. P. 8.

2. См.: Griglio E. Parliamentary Oversight under the Covid-19 Emergency: Striving against Executive Dominance // Ibid. P. 50.
3 Представительным органам различных государств пришлось оперативно адаптироваться к изменившейся ситуации, внедрять новые технологии и практики для осуществления парламентских процедур. Хотя большинство стран применяло сходные подходы (сокращение числа заседаний, снижение кворума для их проведения, ограничение круга рассматриваемых вопросов, применение дистанционных форм работы), в деятельности национальных парламентов сохранялась определенная специфика, обусловленная как правовыми традициями, так и особенностями эпидемиологической ситуации конкретного государства. Рассмотрение национальных ответов на универсальные вызовы представляет интерес для выявления позитивной практики, оригинальных решений универсальных проблем, которые вынуждены были решать представительные учреждения во всем мире. И в этом плане интересен опыт Италии – первого европейского государства, столкнувшегося с пандемией коронавируса, где 31 января 2020 г.3 было введено чрезвычайное положение, которое действует до сих пор4.
3. См.: Delibera del Consiglio dei Ministri 31 gennaio 2020. Dichiarazione dello stato di emergenza del rischio sanitario connesso all’insorgenza di patalogie derivanti da agenti virali transmissibile // G.U. n. 26 del 1 febbraio 2020.

4. Чрезвычайное положение продлевалось неоднократно, последний раз – 21 апреля 2021 г. на период до 31 июля 2021 (см.: Delibera del Consiglio dei Ministri 21 aprile 2021. Proroga dello stato di emergenza in conseguenza del rischio sanitario connesso all’insorgenza di patalogie derivanti da agenti virali transmissibile // G.U. n. 103 del 30 aprile 2021).
4 Обеспечение функционирования парламента в условиях чрезвычайной ситуации
5 В начале пандемии парламент Италии повел себя достаточно пассивно, собравшись на первое заседание только для рассмотрения первого декрета-закона, связанного с COVID-195. В итальянской литературе писали о маргинализации парламента в условиях чрезвычайной ситуации6, о временном «приостановлении» действия конституционных положений, резервирующих за представительным органом центральную роль в сфере регламентации прав и свобод человека и их ограничения7, о том, что парламент не занимает более центральное место в системе правления страной8. Парламент даже назвали «великим отсутствующим», поскольку в начальный период пандемии 91.5% нормативных правовых актов, связанных с COVID-19, были приняты без его участия9.
5. В соответствии со ст. 77 Конституции Италии принимаемые правительством под свою ответственность в чрезвычайных случаях необходимости и срочности акты, имеющие силу закона, в тот же день представляются в палаты для преобразования в закон. Они утрачивают силу с момента издания, если не будут преобразованы в течение 60 дней после их опубликования. Первый Декрет-закон, регламентирующий вопросы, связанные с пандемией, от 23.02.2020 г. № 6 (см.: Decreto-Legge 23 febbraio 2020, n. 6. Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19 // G.U. n. 45 del 23 febbraio 2020) был преобразован в Закон от 05.03.2020 г. № 13 (см.: Legge 5 marzo 2020, n. 13. Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia dicontenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 // G.U. n. 61 del 9 marzo 2020).

6. См.: Ciolli I., Luciani M. The Italian Parliament and the pandemic: its difficulties in maintaining its centrality towards the government and the regions have been confirmed. // The impact on the health crisis on the functioning of Parliaments in Europe. Under the direction of E. Cartier, B. Ridard, G. Toulemonde. P. 62. Robert Schuman Foundation. The Research and Studies Centre on Europe. URL: >>>> (дата обращения: 17.05.2021).

7. См.: Roberti I. Informativa parlamentare al tempo del COVID-19 // Oltre la Pandemia. Società, salute, economia e regole nell’era post Covid-19 / A cura di G. Palmieri. Napoli, 2020. Vol. II. P. 984.

8. См.: Azzariti G. Appunto per l’audizione presso l’Ufficio di Presedenza della Commissione Affari Costituzionali “Modalità piú efficaci per l’esercizio delle prerogative costituzionali del Parlamento nell’ambito di un’emergenza dichiarata” – giovedi 12 novembre 2020 // Associazione Italiana dei costituzionalisti. Osservatorio AIC. Bimestrale di attualità costituzionale. 2021. Fasc. 2. P. 8.

9. См.: Coronavirus, il parlamento è grande assente // Openpolis. URL: >>>> (дата обращения: 28.02.2021). Несмотря на усиление координации в деятельности парламента и правительства, статистические показатели оставались неизменными: к январю 2021 г. парламент участвовал в принятии 12 из 400 актов (менее 3%), направленных на борьбу с кризисом (см.: Pro e contro. I rischi e le opportunità della democrazia da remoto in Europa// Linkiesta. European data journalism network di Openpolis. 14 gennaio 2021. URL: >>>> (дата обращения: 27.05.2021)).
6 В определенной степени бездействие парламента было вызвано объективными причинами. В первую очередь необходимо было решить вопрос о том, как продолжить работу представительного органа в условиях ограничения свободы передвижения, абсолютного запрета на свободу собраний при наличии заболевших и инфицированных депутатов с соблюдением требований Конституции Италии. В соответствии с учредительным актом решения каждой палаты и парламента в целом действительны лишь при наличии большинства членов и должны приниматься большинством голосов присутствующих, кроме случаев, требующих квалифицированное большинство (ч. 3 ст. 64). Согласно итальянской доктрине данное положение направлено на обеспечение прав как парламентского меньшинства, так и большинства. Установление определенного числа голосов для признания действительности решения палаты обеспечивает не только представительность коллегии, выносящей соответствующее решение, но и является конституционным выражением принципа большинства10.
10. См.: Scaccia G., Carboni A. Funzionalità del Parlamento e modalità del voto nell’ emergenza // Forum di Quderni Costituzionali Rassegna. 2020. Fasc. 3. P. 124.
7 Наличие в одном здании значительного числа членов палаты11 и сотрудников аппарата12 обусловило необходимость переосмысления порядка осуществления парламентских процедур, соблюдения традиционных принципов и гарантий прав депутатов, в т.ч. публичности их деятельности13.
11. 630 депутатов и 315 сенаторов. В соответствии с Конституционным законом от 19.10.2020 г. № 1 «Об изменении положений ст. 56, 57 и 59 Конституции по вопросу о сокращении числа членов парламента» (см.: Legge costituzionale 19 ottobre 2020, n.1. Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari // G.U. n. 261 del 21 ottobre 2020) численность депутатов и сенаторов была сокращена на треть, но это требование не распространяется на действующую легислатуру.

12. Аппарат палат – 1139 человек в Палате депутатов и 610 в Сенате (см.: Marsocci P. Lo spazio digitale dei lavori parlamentari e l’emergenza sanitaria Covid // Liber Amicorum per Pascuale Cconstanzo. Diritto costituzionale in transformazione. Vol. II. Il diritto pubblico della pandemia. Collana di studi di Consulta OnLine. Genova, 2020. P. 139).

13. См.: Lupo N. Perchè non è l’art. 64 Cost. A impedire il voto “a distanza” dei parlamentari. E perchè ammettere tale voto richiede una “re-ingenerizzazione” dei procedimenti parlamentari // Associacione Italiana dei costitutzionalisti. Osservatorio AIC. Bimestrale di attualità costituzionale. 2020. Fasc. III. P. 31–32.
8 9 и 10 марта 2020 г. в Сенате и Палате депутатов состоялись заседания председателей партийных групп14, на которых было достигнуто соглашение о сокращении числа пленарных заседаний, присутствии на них 55% членов палаты (350 депутатов и 161 сенатор)15 при условии пропорционального распределения мест между партийными группами16, рассмотрении только неотложных актов, в первую очередь законов об утверждении декретов-законов, вопросов и интерпелляций к Правительству Италии, предполагающих безотлагательный ответ.
14. Принятие данного решения политическим органом свидетельствует, по мнению итальянских авторов, об усилении его влияния и расширении полномочий (см.: Stegher G. In considerazione dell’emergenza sanitaria: Governo e Parlamento al banco di prova del Covid-19 // Nomos. Le attualità nel diritto. Quadrimestrale di teoria generale, diritto pubblico compareato e storia costituzionale. 2020. No. 1. URL: >>>> (дата обращения: 15.05.2021)).

15. Однако данное соглашение действовало только в марте, в самой тяжелой фазе кризиса.

16. Председатель Сената на открытии заседания 10.03.2020 г. объявил, что каждая партийная группа может быть представлена не более чем шестью сенаторами, за исключением случаев голосования. В период пандемии предусматривался особый порядок поименного голосования: депутатов в алфавитном порядке приглашали в зал заседаний к определенному времени, чтобы они могли выразить волеизъявление (см.: Biondi F., Villaschi P. Il funzionamento delle Camere durante l’emergenza sanitaria. Riflessioni sulla difficile practicabilità di un Parlamento “telematico”// federalismi. it Rivista di diritto pubblico italiano, comparato, europeo. 2020. Fasc. 18. P. 29, 30).
9 Постоянные комиссии должны были собираться исключительно для рассмотрения мер, связанных с чрезвычайной ситуацией в сфере здравоохранения и экономики, заслушивания профильных министров, осуществления контроля и выражения мнений в отношении актов Правительства Италии. При этом все поправки должны были рассматриваться в комиссиях, а не на пленарных заседаниях. Заседания комиссий стали проводить в просторных помещениях, и их работа стала программироваться таким образом, чтобы осуществлять необходимую санитарную обработку между заседаниями. 31 марта 2020 г. Джунта по регламенту Палаты депутатов приняла решение о возможности осуществления в экспериментальном порядке заседаний постоянных комиссий в режиме видеоконференции, если на них не заслушиваются отчеты и присутствует председатель или заместитель председателя комиссии. С таким предложением обращались ранее председатели комиссий по финансам (20 марта), транспорту (27 марта) и культуре (30 марта)17.
17. См.: Giunta per il Regolamento. Comunicazione del Presidente sulle modalità di svolgimento dei lavori delle Commissioni nel periodo dell’emergenza derivante dalla diffusione del virus Covid-19. Martedí 31 marzo 2020 // Camera dei deputati. XVIII Legislatura. Bolletino delle giunte e delle commissioni parlamentari. URL: >>>> (дата обращения: 11.03.2021).
10 Следует отметить, что решения, связанные с организацией работы палаты, принимались в дальнейшем Джунтой по регламенту в Палате депутатов, а в Сенате эти вопросы по-прежнему решал политический орган – конференция руководителей парламентских групп.
11 По мнению К. Фузаро, ординарного профессора парламентского права Университета Флоренции, для надлежащего функционирования представительного органа и уважения воли избирателей в условиях пандемии палаты парламента должны были ограничить свою деятельность рассмотрением наиболее важных вопросов, уделив максимальное внимание контролю за борьбой с коронавирусом, использовать профильные парламентские комиссии для рассмотрения проектов законов об утверждении декретов-законов, проводить в очном режиме редкие заседания с ограниченным числом участников, отдавая предпочтение заседаниям в удаленном режиме, проводя в необходимых случаях голосования при условии обеспечения гарантий личного и тайного волеизъявления18.
18. См.: Fusaro C. Le Camere nell’emergenza della pandemia. Quaderno Fondazione PER. 2020. No. 5. // PER. Progresso. Europa. Riforme. 18 marzo 2020. >>>> (дата обращения: 12.03.2021).
12 Депутат от Демократической партии С. Чекканти, являющийся профессором сравнительного публичного права, одним из первых выдвинул предложение о проведении заседаний палаты в режиме видеоконференции19. Впоследствии это предложение было сформулировано в качестве поправки к Регламенту, которую внесли 10 октября 2020 г. более 100 депутатов в виде дополнительной статьи 48-ter20, предоставляющей возможность депутатам в соответствии с решением Бюро палаты при наличии особых обстоятельств, препятствующих осуществлению парламентских полномочий, участвовать в заседаниях палаты, Джунт и комиссий и осуществлять голосование в удаленном режиме в соответствии с процедурой, обеспечивающей индивидуализацию, свободу и безопасность голосования21.
19. Следует отметить, что данный вопрос поднимался и во время XVI легислатуры, но был отклонен на заседании Бюро Палаты депутатов 2 августа 2011 г. как противоречащий важнейшим характеристикам деятельности палаты (см.: Stegher G. Op. cit.).

20. См.: Lo stampato aggiornato della proposta di riforma regolamentare per il Parlamento a distanza con le 116 firme // Stefano Ceccanti. Posted 6 ottobre 2020. URL: >>>> (дата обращения: 12.03.2021).

21. Впервые с просьбой об участии в заседании в удаленном режиме обратился 04.03.2020 г. депутат Г. Гвидези, входящий в парламентскую группу «Лига – премьер Салвини», который живет в Ломбардии в коммуне Кодоньо, где в феврале были введены ограничения на выезд из коммуны. Однако его просьба была отклонена со ссылкой на положения ст. 64 Конституции Италии.
13 Руководство палаты, однако, пошло по пути расширительного толкования положений Регламента, согласно которыми при установлении кворума присутствующими на заседании Палаты депутатов считаются лица, «находящиеся в командировке», то есть отсутствующие на заседании в связи с исполнением обязанностей члена палаты, а также министры, являющиеся депутатами, которые не могут присутствовать на заседании в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 2 ст. 46) 22. Из-за проблем с обеспечением кворума 6 октября 2020 г. Джунта по регламенту приняла решение о распространении данного режима и на тех депутатов, в отношении которых санитарные власти приняли решение об ограничении свободы передвижения в целях охраны общественного здоровья и сдерживания распространения инфекции. В частности, речь шла о депутатах, находящихся на карантине после сдачи положительного теста на COVID-19; членах парламента, к которым применяются карантинные меры предосторожности в связи непосредственными контактами с инфицированными лицами либо меры санитарного надзора и изоляции в предусмотренных законодательством случаях; депутатах, ожидающих результатов теста23, а также проживающих в тех районах, где был введен локдаун и предусмотрены жесткие ограничения свободы передвижения24.
22. См.: Il Regolamento della Camera // Camera dei deputati. URL: >>>> (дата обращения: 01.03.2021). Данный институт, введенный в Регламент палаты в ходе реформы 1971 г., обусловлен профессиональными обязанностями, а не личными обстоятельствами (болезнь, семейные проблемы и т.д.) депутата (см. подр.: Pisicchio P. Pandemia da Covid-19 e Assemblee Parlamentari, tra contagi, congedi e missioni. Paper. 21 ottobre 2020 // federalismi it. Rivista di diritto pubblico italiano, comparato, europeo). URL: >>>> (дата обращения: 26.04.2021)). В верхней палате предусмотрены иные подходы. Согласно Регламенту сенаторы, отсутствующие по аналогичным основаниям, не рассматриваются как присутствующие на заседании (п. 2 ст. 101) (см.: Il Regolamento del Senato // Senato. URL: >>>> (дата обращения: 01.03.2021)).

23. См.: Giunta per il Regolamento. Martedi 6 ottobre 2020 // Camera dei deputati. URL: >>>> leg.18.bol0447.data20201006.com15.pdf (дата обращения: 01.03.2021).

24. В ряде регионов председатели областей ввели обязательный 14-дневный карантин для всех лиц, въезжающих на их территорию (см.: Pisicchio P. Op. cit.).
14 В отношении возможности голосования в удаленном режиме25 позиции ученых и политических деятелей разделились. Так, министр по взаимоотношениям с парламентом в правительстве Дж. Конти Ф. Д’Инка полагал, что дистанционное голосование можно применять лишь в исключительных случаях, когда требуется одобрение абсолютного большинства членов палаты26, им могут воспользоваться депутаты, которые не могут присутствовать на заседании в связи с болезнью или карантином. В свою очередь, инициатор поправки в Регламент депутат С. Чекканти считал, что Конституцию Италии не следует истолковывать исходя из ситуации, существовавшей в период ее разработки. Положения ст. 64 требуют присутствия членов парламента, и для этого необходимо использовать все доступные способы. Если в период разработки Конституции Италии не было телекоммуникационных каналов связи, это не значит, что их нельзя использовать сегодня27. Такой же позиции придерживался и известный итальянский конституционалист Э. Кели, отмечая, что в 2020 г. присутствие депутатов можно обеспечивать и посредством Интернета. В свою очередь, председатель Конституционного суда Итальянской Республики в отставке Ч. Мирателли полагал, что парламент – это не только место для голосования, но и институт, где сопоставляются позиции и ведется диалог, что вряд ли достижимо посредством телеконференции28.
25. Данная проблема обсуждалась в итальянской юридической литературе и ранее, но преимущественно в связи с голосованием на парламентских и административных выборах. Однако в условиях пандемии она приобрела прикладное значение в контексте принятия решений на заседаниях палат парламента и их органов (см.: Scaccia G., Carboni A. Op. cit. P. 121, 122).

26. В качестве примера можно привести положения ч. 6 ст. 81 Конституции, согласно которой закон о бюджете, основные правила и критерии, принимаемые в целях обеспечения баланса между доходами и расходами и устойчивости государственного долга должны быть одобрены абсолютным большинством голосов членов обеих палат парламента.

27. См.: Onorevoli in quarantena e voto a distanza: il Parlamento nell’era cronavirus // Pagella politica. URL: >>>> (дата обращения: 12.02.2021).

28. См.: II Messaggero. 2020, 23 Marzo.
15 По мнению одних экспертов, удаленное голосование на заседаниях палаты – это инструмент, направленный на защиту представительной демократии, поскольку технологии не предполагают упразднение представительства, а наоборот, оказывают содействие в осуществлении соответствующих полномочий29. Другие эксперты выражали сомнения в отношении возможности обеспечения в условиях удаленного режима конституционных прерогатив членов парламента – выражения собственного мнения, права вносить предложения, участвовать в свободном, равном, личном и тайном голосовании30, полноценных парламентских дебатах, осуществлять поиск компромисса31.
29. См.: Clementi F. Proteggere la democrazia rappresentativa tramite il voto elettronico: problem, esperienze e prospettive (anche nel tempo del coronavirus) Una prima introduzione // federalismi it. Rivista di diritto pubblico italiano, comparato, europeo. 2020. Fasc. 6. P. 221.

30. См.: Marsocci P. Op. cit. P. 142.

31. См.: Ciolli I., Luciani M. Op. cit. P. 65.
16 Следует отметить, что вопрос о введении дистанционного голосования в итальянском парламенте еще только обсуждается, а проведение заседаний органов местного самоуправления в режиме видеоконференции в период чрезвычайной ситуации уже признано допустимым - ст. 73 Декрета-закона от 17 марта 2020 г. № 1832.
32. См.: Decreto-legge 17 marzo 2020 n. 18. Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 // G.U. n 70 del 17 marzo 2020.
17 Получение информации о действиях правительства и определение ориентиров соответствующей деятельности
18 В первую фазу борьбы с пандемией не было налажено информирование парламента о действиях, которые планирует предпринимать правительство в целях борьбы с распространением коронавируса. Весьма показательно, что министр здравоохранения, выступая 30 января 2020 г. в рамках процедуры «безотлагательного информирования» (informativaurgente)33 в палатах парламента, не уведомил их о введении 31 января 2020 г. чрезвычайного положения. Председатель Совета министров Италии выступил перед депутатами через 54 дня после его объявления, хотя в течение всего этого периода регулирование кризисной ситуации осуществлялось преимущественно декретами Председателя Совета министров Италии – административными актами, не подлежащими парламентскому контролю, что вызвало резкую критику в итальянской доктрине34.
33. Данная процедура, сформировавшаяся в парламентской практике в 70–80-х годах, позволяет парламенту своевременно получать информацию о событиях исключительного характера, происходящих в стране, приоритетах правительства и тех мерах, которые оно предпринимает или планирует предпринять для противодействия этим явлениям. Вместе с тем она не предполагает обсуждение или проведение голосования в отношении правительственного заявления (см.: Roberti I. Informativa parlamentare al tempo del COVID-19 // Oltre la Pandemia. Società, salute, economia e regole nell’ era post Covid-19 // A cura di G. Palmieri. Vol. II. Napoli, 2020. P. 989–990).

34. См., напр.: Lucarelli A. Costituzione, fonti del diritto ed emergenza sanitaria // Associazione Italiana dei costituzionalisti. Osservatorio AIC. Bimestrale di attualità costituzionale. 2020. Fasc. 2. P. 576; Sorrentino F. Riflessioni minime sull’ emergenza coronavirus // Costituzionalismo.it. 2020. Fasc. 1. P. 139.
19 Впоследствии удалось исправить ситуацию. В декрете-законе от 25 марта 2020 г. № 1935 было предусмотрено, что Председатель Совета министров Италии или по его поручению один из министров информируют палаты о предпринятых мерах, связанных с изданием декретов главы Правительства Италии, один раз в 15 дней (п. 5 ст. 2). Таким образом, вводилась новая процедура – «чрезвычайное информирование» (informativaemergenziale”), направленная на усиление диалога и сотрудничества между парламентом и правительством. Однако необходимо учитывать, что в рамках данной процедуры тематику и характер предоставляемой информации определяло правительство. После принятия данного акта информирование парламента стало осуществляться на постоянной основе. Так, Председатель Совета министров Италии выступал перед Палатой депутатов 25 марта, 21 и 30 апреля, 21 мая 2020 г., министр здравоохранения – 1 апреля 2020 г., министр труда и социальной политики и министр аграрной политики – 16 апреля 2020 г., министр культурной деятельности, наследия и туризма – 7 мая 2020 г., министр молодежной политики и спорта – 13 мая 2020 г., министр образования – 28 июля и 9 сентября 2020 г.36
35. См.: Decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19. Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19 // G.U. n. 79 del 25 marzo 2020.

36. См.: Mazza R. La “parlamentarizzazione” dell’emergenza Covid-19 tra norme e prassi // federalismi it. Rivista di diritto pubblico italiano, comparato, europeo. 2021. Fasc. 12. P. 155, 165.
20 Позиции парламента в рамках данной процедуры были усилены в процессе преобразования Декрета-закона, и в Италии стали говорить о «парламентаризации» чрезвычайного информирования37. Согласно Закону от 22 мая 2020 г. № 3538 Председатель Совета министров Италии или уполномоченный им министр должны предварительно сообщить палате суть тех мер, которые правительство намерено предпринять, чтобы была возможность учесть сформулированные палатой ориентиры. И только в силу безотлагательного характера предпринимаемых мер палаты могут быть проинформированы после принятия соответствующих мер (п/п. l ч. 1 ст. 2 Декрета-закона от 25.03.2020 г. № 19). Благодаря данной поправке парламент получил возможность не только получать соответствующую информацию, но и формулировать ориентиры для правительства в форме резолюций палат. Так, например, после того, как Председатель Совета министров Италии проинформировал палаты (28 июля 2020 г. – Сенат, 29 июля 2020 г. – Палату депутатов) о намерении продлить чрезвычайное положение до 31 декабря 2020 г., они указали Правительству Италии на необходимость продления срока только до 15 октября 2020 г., приняв резолюции в идентичной редакции39. Следует отметить, что в соответствии с Кодексом гражданской защиты40 участие парламента для продления чрезвычайного положения не требуется (ч. 3 ст. 24).
37. См.: Brunelli G. Sistema delle fonti e ruolo del Parlamento dopo (i primi) dieci mesi di emergenza sanitaria // Associazione Italiana dei costituzionalisti. Rivista AIC. 2021. Fasc. 1. P. 389.

38. Legge 22 maggio 2020, n. 35. Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 marzo 2020, n.19, recante misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19 // G.U. n.132 del 23 maggio 2020.

39. См.: Lippoli V. Il rapporto Parlamento-Governo nel tempo del pandemia // Associazione Italiana dei costituzionalisti. Osservatorio AIC. Bimestrale di attualità costituzionale. 2021. Fasc. 1. P. 273.

40. См.: Decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1. Codice della protezione civile // G.U. n. 17 del 22 gennaio 2018.
21 В соответствии с резолюциями № 6-00151 Палаты депутатов и № 6-00149 Сената, одобренными в связи с выступлением Председателя Совета министров Италии 2 ноября 2020 г., парламент ориентировал Правительство страны учитывать потребности пациентов-хроников и онкологических больных, у которых нет COVID-19, обеспечивая им помощь и реализацию права на здоровье, в т.ч. с использованием телемедицины. В резолюциях № 6-00157 Палаты депутатов и № 6-00149 Сената, принятых в связи с выступлением в парламенте министра здравоохранения 2 декабря 2020 г., правительству было поручено утвердить план вакцинации совместно с областями. Ряд предложений парламента нашли отражение непосредственно в декретах Председателя Совета министров Италии. Так, в ст. 4 декрета Председателя Совета министров Италии от 7 августа 2020 г.41 учитывалось высказанное в резолюции палат поручение правительству усилить мониторинг лиц, прибывающих из стран, не входящих в зону Шенгена42.
41. См.: Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 7 agosto 2020. Ulteriori disposizioni attuativi del decreto-legge 23 febbraio 2020, n.19, recante misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19, e del decreto-legge 16 maggio 2020, n.33, recante ulterioiri misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19 // G.U. n. 198 del 8 agosto 2020.

42. См.: Mazza R. Op. cit. P. 163, 165, 158, 159.
22 Со временем чрезвычайное информирование стало затрагивать не только меры по противодействию COVID-19, но и вопросы, связанные с возобновлением экономической, социальной и профессиональной жизни в Италии в условиях пандемии, учреждения европейских фондов для восстановления экономики государств – членов Союза (30.04.2020 г., 21.05.2020 г.)43.
43. См.: Roberti I. Op. cit. P. 989.
23 Вместе с тем необходимо отметить, что у членов парламента не всегда была реальная возможность сформулировать действенные ориентиры, поскольку соответствующая информация представлялась накануне опубликования или даже после издания акта. Так, меры, предусмотренные в декрете Председателя Совета министров Италии от 7 сентября 2020 г., обсуждались в обеих палата 2 сентября, предусмотренные в декрете от 18 октября 2020 г. – 21 октября в Сенате и 22 октября в Палате депутатов44. Таким образом, хотя были налажены рабочие контакты между и правительством и парламентом, последний мог формулировать ориентиры достаточно общего характера, поскольку отсутствовала возможность более детальной проработки основных ориентиров для Правительства Италии.
44. См.: Il difficile rapporto tra governo e parlamento sull’ adozione dei DPCM. 18 Novembre 2020 // Openpolis. URL: >>>> (дата обращения: 12.03.2021).
24 Осуществление парламентом законодательных полномочий
25 Если ориентироваться на статистические данные45, то можно прийти к заключению, что после введения чрезвычайного положения Парламент работал не хуже, чем до пандемии. В 2020 г. состоялось 164 заседания Палаты депутатов (2018 г. – 106, 2019 г. – 176), на законодательную деятельность было потрачено 405 час. 22 мин. (2018 г. – 336 час. 6 мин., 2019 г. – 500 час. 23 мин.), на деятельность, связанную с определением основных ориентиров для органов исполнительной власти и контролем за этой деятельностью, – 228 час. 21 мин. (2018 г. – 112 час. 17 мин., 2019 г. – 227 час. 59 мин.). Вместе с тем в содержательном плане деятельность представительного органа претерпела серьезные изменения, в большей степени переориентировавшись на осуществление контроля над актами правительства, чем собственно на законотворчество46.
45. См.: Attività dell’Assemblea – Numero e durata delle sedute // Parlamento italiano. URL: >>>> (дата обращения: 05.03.2021).

46. См.: Ciolli I., Luciani M. Op. cit. P. 7.
26 Фактически парламент занимался преобразованием декретов-законов, направленных на борьбу с пандемией, в законы. С конца февраля по середину июля 2020 г. парламент одобрил 33 закона: 17 – о ратификации международных договоров, 15 – о преобразовании декретов-законов и один закон, внесенный депутатами47. Таким образом, повестку дня палат фактически определяло Правительство Италии.
47. См.: Camera dei deputati. XVIII Legislatura. Osservatorio sulla legislazione. La legislazione tra Stato, Regioni e Unione Europea. Rapporto 2019-2020. In collaborazione con il Servizio studi del Senato della Repubblica // Camera dei deputati. URL: >>>> (дата обращения: 01.03.2021).
27 В соответствии с конституционными предписаниями парламент должен утвердить декрет-закон в течение 60 дней, иначе он утрачивает свое действие. Преобразование первого декрета-закона было осуществлено обеими палатами с минимальными изменениями (в него было внесено шесть поправок) в течение 15 дней практически единогласно, поскольку существовал политический консенсус в отношении того, что в декрете-законе определяются основные инструменты борьбы с пандемией. В частности, в соответствии с Декретом-законом от 23 февраля 2020 г. № 6 ограничительные меры могли вводиться путем принятия декретов Председателя Совета министров Италии по предложению министра здравоохранения, заслушав министров внутренних дел, обороны, экономики и финансов, других министров, обладающих компетенцией по соответствующему вопросу, а также председателей заинтересованных областей, если ограничения касались одной или нескольких из них, или председателя конференции областей, если речь шла о территории государства в целом (ч. 1 ст. 3).
28 Статистика свидетельствует о перегруженности парламента: представительный орган рассмотрел в феврале 2020 г. два декрета-закона, в марте – шесть, в апреле – четыре, в мае – пять, в июне – шесть, в июле – семь декретов-законов. Не случайно в 11 случаях парламент не уложился в установленные сроки48. Следует отметить, что некоторые декреты-законы, регулировавшие широкий круг проблем, были весьма объемными: Декрет-закон от 17 марта 2020 г. № 18 «Меры по укреплению Национальной службы здравоохранения и экономической поддержке семей, трудящихся и предприятий, связанные с эпидемиологической чрезвычайной ситуацией COVID-19» содержал 127 статей (после преобразования в закон – 171 статью), Декрет-закон от 19 мая 2020 г. № 34 «Неотложные меры в области здравоохранения, поддержки труда и экономики, а также социальной политики, связанной с эпидемиологической чрезвычайной ситуацией COVID-19»49 – 266 статей (после преобразования в закон – 341 статью)50. Как правило, в декретах-законах содержались положения о необходимости принятия определенных актов для их реализации. Так, Декрет-закон от 19 мая 2020 г. № 34 предусматривал принятие 103 актов – декрета Президента Итальянской Республики, пяти декретов Председателя Совета министров Италии, 71 декрет министров, 26 иных актов. После того, как данный акт был преобразован в закон, число актов, которые необходимо было принять для его реализации, увеличилось до 156 (декрет Президента Итальянской Республики, восемь декретов Председателя Совета министров Италии, 108 декретов министров, 38 иных актов)51. Наверное, не случайно в литературе такие акты, большие по объему и лишенные какого-либо единства, назвали «законодательными чудовищами»52.
48. См.: I numeri del parlamento durante il governo Conte II // Openpolis. 3 febbraio 2021. URL: >>>> (дата обращения: 25.04.2021).

49. См.: Decreto-legge 19 maggio 2020 n. 34. Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 // G.U. n. 128 del 19 maggio 2020.

50. При этом ранее содержание декретов-законов никогда не превышало 100 статей.

51. См.: Camera dei deputati. XVIII Legislatura. Osservatorio sulla legislazione. La legislazione tra Stato, Regioni e Unione Europea. Rapporto 2019-2020. P. 11, 189, 190, 197.

52. Lupo N. Cosí l’emergenza pandemica ha aggravato la crisi del procedimento legislativo in Italia // School of Government LUISS Policy Brief. 2020 n. 13. P. 7. URL: >>>> (дата обращения: 28.05.2021).
29 Для решения проблем, связанных с преобразованием декретов-законов, Правительство Италии совместно с представителями парламентского большинства согласовало ряд мер. Во-первых, положения декретов-законов, не утвержденные в срок, стали включаться в тексты последующих декретов-законов, что вызывало серьезную критику комитета по законодательству Палаты депутатов. Во вторых, были сокращены сроки обсуждения декретов-законов в комиссиях и на пленарных заседаниях. В связи с необходимостью ускорения процедуры их рассмотрения пришлось отказаться от постатейного голосования на пленарных заседаниях и перейти к «скрытой однопалатности». В Италии законопроект может быть внесен в любую палату, и правительство с учетом объективных (загруженность палат) и субъективных обстоятельств (отношение председателей профильных комиссий к правительству в целом и к предлагаемым мерам) выбирает, какой из них отдать предпочтение53. Фактически декрет-закон рассматривает только та палата, в которую он был внесен, вторая палата лишь утверждает ее решение, не имея достаточного времени для нормального рассмотрения акта о преобразовании декрета-закона (обычно речь идет о нескольких часах или днях)54. В-третьих, чтобы избежать внесения изменений в соответствующие документы, Совет министров Италии увязывал одобрение декрета-закона с доверием Правительству страны. Такая практика применялась достаточно регулярно: 11 раз в Палате депутатов (22 апреля, 25 мая, 3 июня, 23 июня, 7 июля, 1 сентября, 8 сентября, 8 октября, 27 ноября, 17 декабря, 23 декабря) 55,14 раз в Сенате (9 апреля, 20 мая, 28 мая, 3 июня, 16 июня, 18 июня, 15 июля, 4 сентября, 23 сентября, 5 октября, 15 декабря, 17 декабря, 29 декабря – 2 раза)56. В ряде случаев вопрос о доверии ставился в обеих палатах.
53. См.: Lupo N. Cosí l’emergenza pandemica ha aggravato la crisi del procedimento legislativo in Italia. P. 3.

54. См.: Fasone C. Coping with Disloyal Cooperation in the Midst of a Pandemic: The Italian Response // Verfassungs Blog. 8 March 2021. URL: >>>> (дата обращения: 11.03.2021).

55. См.: Questioni di fiducia su progetti di legge alla Camera dei deputati // Parlamento Italiano. Camera dei deputati. URL: >>>> (дата обращения: 10.03.2021).

56. См.: Questioni di fiducia su progetti di legge al Senato della Repubblica // Parlamento Italiano. Camera dei deputati. URL: >>>> (дата обращения: 10.03.2021).
30 Правительство Италии использовало также такой прием, как отмена положений декрета-закона, находящегося в процессе преобразования, посредством принятия нового декрета-закона (например, декреты-законы № 2357 и № 34 2020 г.). Такие действия были равнозначны отзыву-декрета-закона или снятию проекта о его преобразовании с рассмотрения, что не было предусмотрено Конституцией Италии или санкционировано доктриной58.
57. См.: Decreto-legge 8 aprile 2020 n. 23. Misure urgenti in materia di accesso al credito e di adempimenti fiscali per le imprese, di poteri speciali nei settori strategici, nonche' interventi in materia di salute e lavoro, di proroga di termini amministrativi e processuali // G.U. n. 94 del 8 aprile 2020.

58. См.: Camera dei deputati. XVIII Legislatura. Osservatorio sulla legislazione. La legislazione tra Stato, Regioni e Unione Europea. Rapporto 2019 - 2020. P. 11.
31 * * *
32 Таким образом, можно говорить о полном доминировании Правительства Италии в сфере законотворчества, невозможности обеспечения надлежащего качества законов в рамках демократической процедуры. Не случайно, в промежуточном докладе «О мерах, предпринятых государствами – членами ЕС в результате кризиса COVID-19, и их воздействии на демократию, верховенство права и основные права», принятом Венецианской комиссией на 124-м пленарном заседании в режиме онлайн 8 - 9 октября 2020 г.59, Парламент Италии был назван в числе представительных органов тех государств стран, которые ограничились получением информации на регулярной основе вместо того, чтобы стать центром обсуждения, и полномочия которых сводились к узкой функции проверки работы Правительства Италии по вопросам, связанным с COVID -19, в комитетах (п. 64).
59. См.: European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) Interim Report on the Measures Taken in the EU Member States as a Result of the COVID-19 Crisis and their Impact on Democracy, the Rule of Law and Fundamental Rights. Adopted by the Venice Commission at its 124th online Plenary Session (8 - 9 October 2020). Strasbourg, 8 October 2020. Opinion No. 995/2020. CDL-AD(2020)018.
33 М. Картабиа, Председатель Конституционного суда Итальянской Республики в период с 11 декабря 2019 г. по 13 сентября 2020 г., обращала внимание на то, что в условиях пандемии особое значение приобрел конституционный принцип лояльного сотрудничества60. Вместе с тем, по мнению итальянских специалистов, в 2020 г. именно этот принцип чаще всего нарушался во взаимоотношениях органов публичной власти, в т.ч. парламента и правительства61. При этом необходимо отметить, что пандемия не выявила новых тенденций, а лишь отчетливее их проявила.
60. См.: Cartabia M. Presidente della Corte costituzionale. L’Attività della Corte Costituzionale nel 2019 // Corte costituzionale. >>>> (дата обращения: 24.07.2020).

61. См.: Fasone C. Op. cit.

Библиография

1. Azzariti G. Appunto per l’audizione presso l’Ufficio di Presedenza della Commissione Affari Costituzionali “Modalità piú efficaci per l’esercizio delle prerogative costituzionali del Parlamento nell’ambito di un’emergenza dichiarata” – giovedi 12 novembre 2020 // Associazione Italiana dei costituzionalisti. Osservatorio AIC. Bimestrale di attualità costituzionale. 2021. Fasc. 2. P. 5 - 13.

2. Biondi F., Villaschi P. Il funzionamento delle Camere durante l’emergenza sanitaria. Riflessioni sulla difficile practicabilità di un Parlamento “telematico”// federalismi. it Rivista di diritto pubblico italiano, comparato, europeo. 2020. Fasc. 18. P. 26 - 48.

3. Brunelli G. Sistema delle fonti e ruolo del Parlamento dopo (i primi) dieci mesi di emergenza sanitaria // Associazione Italiana dei costituzionalisti. Rivista AIC. 2021. Fasc. 1. P. 384 - 399.

4. Ciolli I., Luciani M. The Italian Parliament and the pandemic: its difficulties in maintaining its centrality towards the government and the regions have been confirmed. // The impact on the health crisis on the functioning of Parliaments in Europe. Under the direction of E. Cartier, B. Ridard, G. Toulemonde. P. 60 - 69. Robert Schuman Foundation. The Research and Studies Centre on Europe. URL: https://www.robert-schuman.eu/en/bookshop/0259-the-impact-of-the-health-crisis-on-the-functioning-of-parliaments (accessed: 17.05.2021).

5. Clementi F. Proteggere la democrazia rappresentativa tramite il voto elettronico: problem, esperienze e prospettive (anche nel tempo del coronavirus) Una prima introduzione // federalismi it. Rivista di diritto pubblico italiano, comparato, europeo. 2020. Fasc. 6. P. 221.

6. Cormacain R., Bar-Siman-Tov I. Legislatures in the Time of Covid-19 // The Theory and Practice of Legislature. 2020. Vol. 8. No. 1-2. P. 3 - 9.

7. Curreri S. Il Parlamento nell’ emergenza // Associazione Italiana dei Costituzionalisti. Osservatorio AIC. Bimestrale di attualità costituzionale. 2020. Fasc. III. P. 214 - 252.

8. Fasone C. Coping with Disloyal Cooperation in the Midst of a Pandemic: The Italian Response // Verfassungs Blog. 8 March 2021. URL: https://verfassungsblog.de/coping-with-disloyal-cooperation-in-the-midst-of-a-pandemic-the-italian-response/ (accessed: 11.03.2021)

9. Fusaro C. Le Camere nell’emergenza della pandemia. Quaderno Fondazione PER. 2020. No. 5 // PER. Progresso. Europa. Riforme. 18 Marzo 2020. URL: https:// perfondazione.eu/le-camere-nellemergenza-della-pandemia/ (accessed: 12.03.2021).

10. Griglio E. Parliamentary Oversight under the Covid -19 Emergency: Striving against Executive Dominance // The Theory and Practice of Legislation. 2020. Vol. 8. No. 1-2. P. 49 - 70.

11. Lippoli V. Il rapporto Parlamento-Governo nel tempo del pandemia // Associazione Italiana dei costituzionalisti. Osservatorio AIC. Bimestrale di attualità costituzionale. 2021. Fasc. 1. P.

12. Lupo N. Cosí l’emergenza pandemica ha aggravato la crisi del procedimento legislativo in Italia // School of Government LUISS Policy Brief. 2020 n. 13. URL: https://sog.luiss.it/sites/sog.luiss.it/files/LUISS_SOG_policybrief%2013.pdf (accessed: 28.05.2021).

13. Lupo N. Perchè non è l’art. 64 Cost. A impedire il voto “a distanza” dei parlamentari. E perchè ammettere tale voto richiede una “re-ingenerizzazione” dei procedimenti parlamentari // Associacione Italiana dei costitutzionalisti. Osservatorio AIC. Bimestrale di attualità costituzionale. 2020. Fasc. III. P. 23-33.

14. Marsocci P. Lo spazio digitale dei lavori parlamentari e l’emergenza sanitaria Covid // Liber Amicorum per Pascuale Constanzo. Diritto costituzionale in transformazione. Vol. II. Il diritto pubblico della pandemia. Collana di studi di Consulta OnLine. Genova, 2020. P. 125 - 148.

15. Mazza R. La “parlamentarizzazione” dell’emergenza Covid-19 tra norme e prassi // federalismi it. Rivista di diritto pubblico italiano, comparato, europeo. 2021. Fasc. 12. P. 148–169.

16. Pisicchio P. Pandemia da Covid-19 e Assemblee Parlamentari, tra contagi, congedi e missioni. Paper. 21 ottobre 2020 // federalismi it. Rivista di diritto pubblico italiano, comparato, europeo. URL: https://www.federalismi.it/nv14/articolo-documento.cfm?Artid=44304 (accessed: 26.04.2021).

17. Roberti I. Informativa parlamentare al tempo del COVID-19 // Oltre la Pandemia. Società, salute, economia e regole nell’era post Covid-19 / A cura di G. Palmieri. Napoli, 2020. Vol. II. P. 983 - 998.

18. Scaccia G., Carboni A. Funzionalità del Parlamento e modalità del voto nell’ emergenza // Forum di Quderni Costituzionali Rassegna. 2020. Fasc. 3. P. 121 - 134.

19. Specchia M.C., Lucarelli A., Salmoni F. Sistema normativo delle fonti nel governo giuridico della pandemia. Illegitimità diffuse e strumenti di tutela // Associazione Italiana dei costituzionalisti. Rivista AIC. 2021. Fasc. 1.

20. Stegher G. In considerazione dell’emergenza sanitaria: Governo e Parlamento al banco di prova del Covid-19 // Nomos. Le attualità nel diritto. Quadrimestrale di teoria generale, diritto pubblico compareato e storia costituzionale. 2020. N. 1. URL: https://www.nomos-leattualitaneldiritto.it/wp-content/uploads/2020/05/Stegher-1-2020-D-coronavirus-rev.pdf (accessed: 15.05.2021).

Комментарии

Сообщения не найдены

Написать отзыв
Перевести