Science of Administrative Law in the Russian Federation: state and prospects of development
Table of contents
Share
Metrics
Science of Administrative Law in the Russian Federation: state and prospects of development
Annotation
PII
S013207690009947-3-1
DOI
10.31857/S013207690009947-3
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Alexey Voronov 
Occupation: Head of the sector of Administrative Law and administrative process, chief researcher of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences
Affiliation: Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences
Address: Russian Federation, Moscow
Edition
Pages
165-170
Abstract

The author states, that in the Russian Federation, many paradigms of law need to be rethought and modernized. This fully applies to the doctrine of Administrative Law. Based on the arguments presented in the article, the subject of Administrative Law becomes capacious and goes beyond the limits of state administration only. The author, developing the service approach in relation to the state, draws attention to the fact that this idea is not new. It can also be found in the libertarian theory of law developed by Soviet and Russian jurist V.S. Nersesyants. With this approach, the author notes, that the subject of Administrative Law is an organically linked Quadriga of legal relations: first, legal relations arising in the sphere of implementation of the managerial function of public administration, ensuring the progressive socio-economic development of the state; second, legal relations in the field of public order protection and security of the individual, society and the state as a whole; third, legal relations arising in the sphere of public services (reordination relations), which arise on the initiative of an ordinary citizen and are directed towards the authorities; fourth, legal relations arising on the initiative of the applicant on the restoration of violated by unlawful actions of state administration officials the rights and freedoms of citizens.

Keywords
law, law enforcement, science, paradigm, jurisprudence, Administrative Law, subject of Administrative Law, libertarian theory of law, service relations, Quadriga of legal relations
Received
28.02.2020
Date of publication
23.06.2020
Number of characters
21818
Number of purchasers
5
Views
92
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf 100 RUB / 1.0 SU

To download PDF you should sign in

Full text is available to subscribers only
Subscribe right now
Only article
100 RUB / 1.0 SU
Whole issue
792 RUB / 15.0 SU
All issues for 2020
1200 RUB / 24.0 SU
1 Перед российской наукой поставлены амбициозные задачи, связанные с прорывом в развитии научного потенциала и обеспечением глобального лидерства Российской Федерации в реализации приоритетных направлений фундаментальных и прикладных исследований.
2 Обращаясь к предмету исследования, уместно отметить, что именно в Институте права АН СССР под руководством акад. А.Я. Вышинского состоялось Первое совещание по вопросам науки советского государства и права (16 - 19 июля 1938 г.)1, которое в истории советской юридической науки занимает особое место.
1. См.: Уманский Я.Н. Первое совещание по вопросам науки советского государства и права // Вестник АН СССР. 1938. № 7; Основные задачи науки советского социалистического права: доклад А.Я. Вышинского, прения и заключ. слово на I совещании по вопросам науки сов. государства и права. [16 - 19 VII 1938 г.]. М., 1938.
3 Вопрос об определении советского права был поставлен после принятия Конституции СССР 1936 г. – «Конституции победившего социализма». Этот вопрос был главным на первом Всесоюзном совещании по вопросам науки советского права и государства (1938 г.).
4 Под правом понималась «совокупность правил поведения, выражающих волю господствующего класса, установленных в законодательном порядке, а также обычаев и правил общежития, санкционированных государственной властью, применение которых обеспечивается принудительной силой государства в целях охраны, закрепления и развития общественных отношений и порядков, выгодных и угодных господствующему классу».
5 Наряду с таким общим определением права на Совещании было одобрено и иное определение советского права: «Советское право есть совокупность правил поведения, установленных в законодательном порядке властью трудящихся, выражающих их волю и применение которых обеспечивается всей принудительной силой социалистического государства, в целях защиты, закрепления и развития отношений и порядков, выгодных и угодных трудящимся, полного и окончательного уничтожения капитализма и его пережитков в экономике, быту и сознании людей, построения коммунистического общества».
6 Здесь уместно обратить внимание, что в этом же разделе доклада были специально оговорены задачи науки советского административного права.
7 Как подчеркивал А.Я. Вышинский, «советское административное право должно в системе советского права занять одно из важнейших мест в силу исключительного значения, которое принадлежит вопросам администрации (управления) в деле социалистического строительства»2. Точнее - вопросам государственного администрирования органов власти, а применительно к реалиям сегодняшнего дня - вопросам публичного администрирования в социально-экономической сфере.
2. Уманский Я.Н. Указ. соч. С. 51.
8 Обращаясь к истории вопроса, следует отметить, что либертарная теория акад. В.С. Нарсесянца - одна из наиболее интересных версий философского типа правопонимания, выдвинутая им в 70-е годы прошлого столетия, так же как и взгляды Ноама Хомского, чаще всего классифицируемые как либертарный социализм , актуализировалась и получила развитие в Конституции РФ 1993 г., в которой права и свободы человека и гражданина провозглашены приоритетными, при этом защита вышеуказанных прав и свобод - главнейшая задача государства.
9 Российская Федерация встала на новый путь развития, а именно: построение социального демократического правового государства, где права и свободы человека и гражданина являются приоритетными.
10 Предпринятое ранее обращение автора к трудам классиков административного права3 показало прозорливость и состоятельность их научных школ, которые нашли свое выражение и в работах современных ученых-административистов. В те давние времена они заложили прочный фундамент науки современного административного права.
3. См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972; Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М., 1972; Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М., 1972; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.
11 Профессор Б.М. Лазарев, анализируя понятие компетенция органов управления, вышел на решение проблемы делегирования полномочий – проблемы, о которой в административно-правовой науке и управленческой практике имелись довольно смутные представления.
12 Как справедливо отмечает проф. К.С. Бельский, «раскрывая понятие делегирования полномочий, показывая возможности этого института в управленческой деятельности, Лазарев вместе с тем осторожно подходит к этой форме администрирования полагая и, вполне обоснованно, что она – “таит в себе опасность частичной подмены одних органов другими”»4. Здесь представляется уместным еще раз обратить внимание на умозаключение К.С. Бельского, которое идет в контексте мнения Б.М. Лазарева: институт делегирования полномочий управленческой деятельности является формой администрирования5.
4. Бельский К.С. Б.М. Лазарев (1930 - 1995). Краткий очерк об ученом // Государство и право. 1996. № 9. С. 153 - 158.

5. См.: Каплунов А.И., Ухов В.Ю. Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права // Государство и право. 2019. № 9. С. 168 - 177.
13 Таким образом, известный специалист административного права лишний раз показывает состоятельность умозаключений автора настоящих строк о том, что понятие «администрирование» гораздо шире понятия управления.
14 Как было указано ранее, отправной точкой становления и развития государственности стало принятие в 1993 г. Конституции РФ. Здесь можно много говорить о достоинствах и недостатках Основного Закона страны, однако, по мнению автора, многие положения Конституции РФ только недавно актуализировались и стали воплощаться в реалии современности.
15 Вновь обращаясь к правовой доктрине Российской Федерации, уместно отметить, что термин «администрирование» прочно вошёл в теорию и практику деятельности публичной администрации и трактуется достаточно широко6. В некоторых случаях администрирование отождествляют с управлением; в других - с совершенствованием деятельности государственной либо публичной администрации по реализации их задач и функций; в иных случаях - в контексте совершенствования правового регулирования той или иной отрасли права и т. д. При этом ни один автор не дает понятия этого феномена, не раскрывает его сущности, содержания, форм и методов, а также не отграничивает его от смежных понятий данного категориального ряда.
6. Подробнее см.: Воронов А.М. Правовая доктрина современной России: проблемы и перспективы // >>>> . 2018. № 2. С. 47, 48.
16 Здесь уместно обратиться к умозаключению американского проф. Вудро Вильсона, который в 1887 г. положил начало теоретической разработки вопросов государственного администрирования в своей работе «Изучение администрирования»: «Наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности власти, сделает ее работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления».
17 Обращаясь к проблемам науки административного права, уместно отметить, что 11 февраля 2020 г. в Институте государства и права РАН состоялась ежегодная Всероссийская научно-практическая конференция с международным участием на тему «Актуальные проблемы науки административного права» («Лазаревские чтения - 2020»), посвященная 90-летию со дня рождения выдающегося ученого-административиста Б.М. Лазарева.
18 В работе конференции приняли участие более 50 ведущих ученых-административистов страны, более 100 исследователей и соискателей ученой степени канд. юрид. наук, представители Государственной Думы ФС РФ, руководители различных федеральных органов исполнительной власти, представители судейского сообщества и другие практические работники.
19 На конференции были обсуждены актуальные проблемы науки административного права:
20 значение научного наследия Б.М. Лазарева для науки административного права;
21 основные проблемы развития науки административного права;
22 проблемы реформирования законодательства об административной ответственности, а также в сфере контрольной и надзорной деятельности;
23 сущность и содержание государственного администрирования в социально-экономической сфере;
24 совершенствование механизма осуществления сервисных функций органами исполнительной власти и многие другие.
25 С приветственным словом выступили директор Института государства и права РАН, член-корр. РАН А.Н. Савенков и советник дирекции ИГП РАН, акад. РАН В.И. Жуков.
26 Памяти Б.М. Лазарева, его творческому пути и наследию посвятили свои выступления мэтры административного права:
27 главный научный сотрудник ВНИИ МВД России, д-р юрид. наук, проф., заслуженный деятель науки РФ А.П. Шергин («Ученый, государственный деятель, гражданин (К 90-летию со дня рождения Бориса Михайловича Лазарева)»);
28 профессор Университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), д-р юрид. наук, проф., заслуженный деятель науки РФ Л.Л. Попов («Б.М. Лазарев - руководитель комиссии по подготовке 1-го КоАП РСФСР»);
29 профессор кафедры административного права и процесса Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), д-р юрид. наук, проф. Б.В. Россинский («О широком понимании государственного управления в трудах Б.М. Лазарева»); и др.
30 В своих выступлениях известные ученые административно-правовой науки высказали свое отношение к наследию Б.М. Лазарева, его неоценимому вкладу в науку административного права, отмечая при этом, что его идеи и умозаключения нашли свое выражение в учениках, представителях его научной школы7. В дальнейших выступлениях докладчики уделяли особое внимание развитию предмета административного права, в особенности вопросам реформирования законодательства в области контроля и надзора, а также реформирования законодательства об административной ответственности.
7. См., напр.: Галузо В.Н. «Научные школы» в юриспруденции Российской Федерации: реальность или иллюзия? // Образование и право. 2018. № 4. С. 42 - 51.
31 Уместно отметить наиболее характерные выступления мэтров административного права. Так, директор Института правовых исследований НИУ ВШЭ, д-р юрид. наук, проф., заслуженный деятель науки РФ Ю.А. Тихомиров («Административное право как фактор устойчивого экономического развития»), а также профессор кафедры административного права и процесса Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), канд. юрид. наук, заслуженный юрист РФ М.С. Студеникина («Дискуссионные вопросы определения границ современного административного права как отрасли права») критично отнеслись к ходу проводимой административной реформы и ее результатам, опубликованным на сайте правовой информации Правительства РФ. Это - проекты нового КоАП РФ и Процессуального кодекса об административных правонарушениях.
32 Авторы обратили внимание на то, что в работах современных ученых-административистов (А.И. Стахов, П.И. Кононов, А.М. Воронов), да и многих других исследователей умаляется функция государственного управления. На первый план встраивается сервисная функция по представлению и оказанию гражданам государственных услуг, а также восстановлению их законных прав и свобод, нарушенных незаконными действиями должностных лиц государственной администрации.
33 Так, П.И. Кононов, рассматривая предмет административного права, утверждает, что его не следует сводить исключительно к управленческим отношениям. Административное право, как полагает автор, «не может пониматься буквально только как право управления, управленческое право, а представляет собой̆ публичное общественное право или право публичного благополучия, определяющее правила сбалансированного и безопасного сосуществования всех членов общества в их взаимных отношениях, обеспечение реализации которых возлагается на государство в лице органов исполнительной̆ власти и иных административно-публичных органов посредством осуществления ими соответствующих видов как властной, так и невластной (обслуживающей) административной деятельности»8.
8. Кононов П.И. О современных подходах к пониманию административного права: право публичного управления или право публичного благополучия // Административное право и процесс. 2017. № 3. С. 69.
34 При таком подходе современное общество должно быть способно само определить те сферы, где участие государства в управлении общественными процессами необходимо и социально значимо.
35 Вместе с тем данная идея является не новой. Она берет свое начало еще с европейской камеральной науки, где проф. Ориу, один из ее идеологов, в 1897 г. заявлял: «Административное право можно рассматривать двояко: с позиции политической науки (практической науки управления) и с точки зрения права. Для политической науки главным является существование и деятельность служб, оказывающих услуги обществу, тогда как административное право выступает в качестве совокупности норм, определяющих организацию и функционирование публичных служб и регулирующих деятельность общественно полезных служб»9.
9. Цит. по: Драго Р. Административная наука / пер. с франц. В.Л. Энтина; под ред. и с послесл. Б.М. Лазарева. М., 1982. С. 20.
36 Предпосылки развития сервисного подхода применительно к нашему государству можно обнаружить и в либертарной теории права, разработанной советским и российским правоведом В.С. Нерсесянцем.
37 Либертарно-юридический подход исходит из различения права и закона. Одним из основных постулатов этой теории выступает утверждение о том, что право должно принадлежать обществу, а закон – государству. При этом общество самостоятельно определяет, как и когда обращаться к государству за реализацией своих прав, а государство должно лишь обеспечивать законность процедур обращения, основываясь на принципах равенства, свободы и справедливости (триединство, по В.С. Нерсесянцу)10.
10. См.: Нерсесянц В.С. Национальная идея России во всемирно-историческом прогрессе равенства, свободы и справедливости. Манифест о цивилизме. М., 2001. С. 613.
38 Иными словами, краеугольным камнем сервисной философии государства является «ориентация госслужбы на гражданина, его потребности и интересы»11.
11. Подробнее см.: Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2014. № 13/24.
39 Здесь уместно отметить, что автор данной статьи ни в коей мере не умаляет роли и значения государственного, а точнее публичного, управления в становлении российской государственности. Бесспорно и аксиоматично, что без управленческих функций государственного администрирования нельзя обеспечить социально-экономическое развитие страны, охрану и защиту ее суверенитета, личности, безопасность гражданского общества, а также национальную безопасность.
40 Таким образом, административное право есть управленческое право12, регулирующее правоотношения в сфере государственного управления во всех областях жизнедеятельности общества, а также в сфере охраны общественного порядка и обеспечения безопасности нашего государства.
12. См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2004. С. 62; Административное право: учеб. / под ред. С.А. Старостина. М., 2010; Административное право и процесс: полный курс. М., 2005; Административное право России: курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2008; Агапов А.Б. Административное право: учеб для вузов. М., 2006.
41 Однако устаревшая, не отвечающая нынешним реалиям доктрина административного права и административного процесса в настоящее время перестала соответствовать целям и задачам публичного администрирования и остро нуждается в формирования системы административного и административно-процессуального законодательства, реформа которой проводится Правительством РФ.
42 Предположение о том, что цели и задачи публичного администрирования должны как минимум соответствовать целям и задачам демократического правового государства, неизбежно приводит к выводу о необходимости коренного реформирования не столько базисных институтов административного права, сколько в первую очередь общих институтов государства. В круг таких институтов включены новые современные социально-интегрированные институты государственного администрирования, налогового администрирования, таможенного администрирования и им подобные. Данные социальные институты нуждаются в раскрытии не только их понятия и сущности13, но и их правовой природы.
13. Подробнее об этом см.: Воронов А.М. К вопросу правовой регламентации государственного администрирования // Административное право и процесс. 2018. № 4. С. 38 - 43.
43 Обращаясь к проблемам становления и развития предмета современного административного права, представляется целесообразным указать, что «коренным блоком» административного права прежде всего являются отношения, возникающие в сфере реализации управленческих функций государственного администрирования. Как нами отмечалось ранее, именно они есть предопределяющие в становлении и развитии суверенитета Российской Федерации, при этом автор ни в коей мере не умаляет достоинства государственного, а точнее публичного, управления.
44 Говоря об администрировании, подчеркнем, что данный термин употребляется не только в контексте государственного управления - он гораздо шире и является прерогативой не только исполнительной, но и других органов власти (судебной и законодательной). Смысл его также определяют реординарные (сервисные) отношения по оказанию государственных услуг органами исполнительной власти гражданам по их инициативе.
45 По нашему мнению, в качестве важного системообразующего компонента предмета административного права следует выделить правоотношения, которые возникают по инициативе подвластной стороны - «реординарные отношения». При этом уместно обратиться к теории управления. Необходимо отметить, что по роли и месту человека в системе управления в рамках различных социальных отношений используются определенные модели социального управления.
46 Управление задает отношения субординации (упорядочение сверху вниз), координации (упорядочение горизонтально) и реординации (упорядочение снизу вверх)14.
14. См.: Воронов А.М. К предмету административного права современной России // Административное право и процесс. 2017. № 8. С. 6 - 12.
47 Отношения реординации представляют собой одну из организационно-технических форм человеческих взаимодействий наряду с субординацией и координацией, проявляющуюся в вертикальном упорядочении снизу вверх (управляемый предпринимает организационные действия, на которые обязан реагировать управляющий, например, вносит предложение, подает жалобу, отказывается выполнять распоряжение ввиду его незаконности и т.д.)15.
15. См.: Воронов А.М. К предмету административного права современной России. URL: >>>> , 31.01.2018.
48 Здесь также уместно заметить, что восстановление нарушенных неправомерными действиями должностных лиц государственной администрации прав и свобод граждан в судебном порядке - прерогатива судебных органов16. Законодательная власть прописывает правоустановления, в т.ч. направленные на реализацию прав и свобод человека и гражданина, которые обязательны к исполнению всеми без исключения юридическими и физическими лицами, а также органами всех ветвей власти, при этом исполнительная власть реализует управленческие функции государственного администрирования.
16. О таковых подробнее см., напр.: Галузо В.Н. Правоохранительные органы: учеб. для студ. вузов. М., 2019.
49

* * *

50 На основании изложенных положений предмет административного права становится более емким и выходит за пределы только государственного управления17. Как нами отмечалось ранее, предмет административного права составляет органически увязанная квадрига, объединяющая в себе:
17. Подробнее см.: Воронов А.М. Администрирование в Российской Федерации (философско-правовая основа) // Государство и право. 2019. №12. С. 39 - 45.
51 во-первых, правоотношения, возникающие в сфере реализации управленческой функции государственного администрирования, обеспечивающей поступательное социально-экономическое развитие государства;
52 во-вторых, правоотношения в сфере охраны общественного порядка и обеспечения безопасности личности, общество и государства в целом;
53 в-третьих, правоотношения, возникающие именно в сфере оказания публичных услуг (отношения реординации), которые возникают по инициативе обычного гражданина и обращены в сторону властных структур;
54 в-четвертых, правоотношения, возникающие по инициативе заявителя по вопросам восстановления нарушенных неправомерными действиями должностных лиц государственной администрации прав и свобод граждан.
55 Таким образом, предмет административного права Российской Федерации составляет системообразующая квадрига вышеизложенных правоотношений.

References

1. Administrative Law: Textbook / ed. by S.A. Starostin. M., 2010 (in Russ.).

2. Administrative Law and process: complete course. M., 2005 (in Russ.).

3. Administrative Law of Russia: course of lectures / ed. by N. Yu. Khamaneva. M., 2008 (in Russ.).

4. Agapov A.B. Administrative Law: Textbook for universities. M., 2006 (in Russ.).

5. Atamanchuk G.V. Theory of public administration. M., 2004. P. 62 (in Russ.).

6. Belsky K.S. B.M. Lazarev (1930 - 1995). Brief essay on the scientist // State and Law. 1996. No. 9. P. 153 - 158 (in Russ.).

7. Voronov A.M. Administrative tools in the Russian Federation (a philosophical framework) // State and Law. 2019. No. 12. P. 39–45 (in Russ.).

8. Voronov A.M. Legal regulation of public administration // Administrative Law and process. 2018. No. 4. P. 38–43 (in Russ.).

9. Voronov A.M. Administrative Law of the modern Russia // Administrative Law and process. 2017. No. 8. P. 6–12 (in Russ.).

10. Voronov A.M. Administrative Law of the modern Russia. URL: http://отрасли-права.рф/articles/page/12, 31.01.2018 (in Russ.).

11. Voronov A.M. Legal doctrine of modern Russia: problems and prospects // Legal science in China and Russia. 2018. No. 2. P. 47, 48 (in Russ.).

12. Galuzo V.N. "Scientific schools" in the jurisprudence of the Russian Federation: reality or illusion? // Education and law. 2018. No. 4. P. 42 - 51 (in Russ.).

13. Galuzo V.N. Law enforcement agencies: Textbook for students. M., 2019 (in Russ.).

14. Drago R. Administrative science / trans. from French V.L. Entin; ed. and with an afterword by B.M. Lazarev. M., 1982. P. 20 (in Russ.).

15. Kaplunov A.I., Ukhov V. Yu. Actual problems of Administrative and administrative-procedural law // State and Law. 2019. No. 9. P. 168 - 177 (in Russ.).

16. Kononov P.I. On modern approaches to understanding Administrative Law: the right of public administration or the right of public welfare // Administrative Law and process. 2017. No. 3. P. 69 (in Russ.).

17. Lazarev B.M. Competence of management bodies. M., 1972 (in Russ.).

18. National interests: priorities and security. 2014. No. 13/24 (in Russ.).

19. Nersesyants V.S. The national idea of Russia in the world-historical progress of equality, freedom and justice. Manifesto about civilization. M., 2001. P. 613 (in Russ.).

20. Main tasks of the science of Soviet socialist law: report of A. Ya. Vyshinsky, debates and conclusions. speech at the first meeting on the science of Soviet state and law. [16–19 VII 1938]. M., 1938 (in Russ.).

21. Sorokin V.D. Administrative-procedural law. M., 1972 (in Russ.).

22. Tikhomirov Yu. A. Managerial decision. M., 1972 (in Russ.).

23. Tumanov G.A. Organization of management in the sphere of public order protection. M., 1972 (in Russ.).

24. Umansky Ya. N. First meeting on the science of the Soviet state and law // Bulletin of the USSR Academy of Sciences. 1938. No. 7. P. 51 (in Russ.).