How to classify the powers of the head of state in the Russian Federation?
Table of contents
Share
QR
Metrics
How to classify the powers of the head of state in the Russian Federation?
Annotation
PII
S013207690007477-6-1
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Elena A. Osavelyuk 
Affiliation: Griboyedov Institute of International Law and Economics
Address: Russian Federation, Moscow
Edition
Pages
113-119
Abstract

The article deals with a number of issues concerning the merits of the classification of powers of public authorities on the basis of the degree of implementation of the legal status of the head of the Russian state. Some unique features of its legal status are considered. The author proceeds from the fact that the proposed basis for the classification of powers of a public authority allows not only to more fully characterize its legal status, but also to differentiate the powers themselves.

Keywords
President, powers, legal status, classification of powers, scope of powers
Received
08.11.2019
Date of publication
16.12.2019
Number of purchasers
58
Views
4132
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf 100 RUB / 1.0 SU

To download PDF you should sign in

Full text is available to subscribers only
Subscribe right now
Only article and additional services
Whole issue and additional services
All issues and additional services for 2019
1 Известно, что полномочия ̶ сердцевина правового статуса любого органа государственной власти, а также пределы его юридических возможностей (т.е. перечень его прав и обязанностей). Для более полной и всесторонней характеристики указанных сфер деятельности органа государственной власти в науке конституционного права давно применяется классификация полномочий. Указанное учеными научное средство используется давно с разными целями и по разным основаниям. Это позволяет показать властные возможности того или иного органа государственной власти с разных сторон, т.е. в разных сферах (например, в социально-экономической, политической, в сфере регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина), во взаимоотношениях с другими органами государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.
2 Наибольший интерес представляет классификация полномочий Президента РФ ̶ не только потому, что он занимает первое место в системе органов государственной власти России1, является главой государства, официальным представителем Российской Федерации внутри государства и за его пределами. Не меньшее значение имеет и его нормотворческая активность. Известно, что Президент РФ является активным субъектом законотворческого процесса, еще больше активность Президента РФ проявляется в реализации его конституционного права на собственное нормотворчество. Например, за последние три года он ежегодно издает свыше 700 только нормативных указов2, что в разы превышает количество законов, принятых за аналогичный период времени.
1. См.: Осавелюк А.М., Осавелюк Е.А. Президент в конституционном механизме власти в Российской Федерации // Электоральная демократия: российский опыт / под общ. ред. Б.С. Эбзеева. М., 2017. С. 269–289.

2. Подсчитано по: >>>> ; >>>> ; >>>>
3 Наиболее распространенным основанием для классификации полномочий Президента РФ (как и полномочий других органов государственной власти) является сфера осуществления полномочий.
4 Классифицируя полномочия по указанным основаниям, одни авторы выделяют три сферы осуществления полномочий: в сфере исполнительной власти, правотворческие полномочия и полномочия в судебной сфере3 или: полномочия в сферах законодательной, исполнительной и судебной деятельности4.
3. См.: Бондарец Е.Б. Конституционно-правовой статус главы государства в системе власти современной России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 22–24.

4. См.: Колобаева Н.Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации: вопросы теории и практики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 8.
5 Другие авторы – четыре сферы осуществления полномочий: полномочия по формированию федеральных органов государственной власти, в законодательной сфере, внешнеполитические полномочия, иные полномочия5.
5. См.: Конституционное право России: учеб. для студ. вузов / под науч. ред. В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. 10-е изд., перераб. и доп. М., 2019. С. 473–486, 590–593; Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс: учеб. пособие: в 2 т. Т. 2. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2014. С. 342–376, 692–694.
6 Третьи авторы – пять сфер осуществления полномочий: полномочия в отношении парламента, правительства и судебной власти, в сфере международных отношений, обороны и безопасности6; или: представительские полномочия и полномочия, связанные с определением основных направлений внутренней и внешней политики; полномочия, связанные с формированием и деятельностью органов государственной власти; полномочия в области обороны страны и обеспечения безопасности государства как главнокомандующего; полномочия в области внешней политики; полномочия в области обеспечения конституционного статуса личности7.
6. См.: Осавелюк А.М. Конституционное право зарубежных стран: учеб. пособие. СПб., 2019. С. 143, 144.

7. См.: Бобракова Н.В. Институт главы государства в странах СНГ: сравнительно-правовой анализ. Краснодар, 2008. С. 205, 206.
7 Как видно, основные полномочия Президента РФ, классифицируемые, исходя из сфер их осуществления, авторы группируют по-разному: одни ученые на первое место ставят полномочия, связанные с органами законодательной власти8, другие – представительство государства внутри страны и на международной арене9, третьи – полномочия по формированию федеральных органов государственной власти10 и т.д.
8. См.: Васильева С.В., Виноградов В.А., Мазаев В.Д. Конституционное право России. М., 2010. С. 337–340; Чепунов О.И. Системное взаимодействие органов государственной власти в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 265.

9. См.: Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование. М., 2010. С. 180.

10. См.: Конституционное право России: учеб. для студ. вузов / под науч. ред. В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. 10-е изд., перераб. и доп. С. 473.
8 Конституция РФ также начинает закрепление полномочий Президента РФ с полномочий в сфере исполнительной власти. Статья 83 Конституции устанавливает, что «Президент Российской Федерации:
9 а) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;
10 б) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;
11 в) принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;
12 г) представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
13 д) по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров»11.
11. См.: СЗ РФ. 2014. № 31, ст. 4398.
14 Некоторые авторы классифицируют полномочия Президента РФ, исходя из источника их закрепления: «1) прямо закрепленные в Конституции РФ; 2) предусмотренные федеральным законодательством; 3) «скрытые» («подразумеваемые») полномочия, вытекающие из статуса Президента Российской Федерации как главы государства, его обязанности принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ)»12.
12. См.: Комарова В.В. Скрытые полномочия Президента России: вопросы теории и практики // Вестник Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). 2018. № 6 (46). С. 15–23; Панов А.А. Президент Российской Федерации как гарант государственного единства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 8.
15 При несомненной важности и значимости классификации полномочий Президента РФ, исходя из указанных оснований, позволяющих всесторонне охарактеризовать его властные возможности в разных социальных областях, они имеют несколько существенных недостатков. В частности, подобные основания классификации полномочий Президента РФ не касаются его правового статуса, не подчеркивают его высшего положения в системе государственных органов Российской Федерации. Одним из них является «совпадение» сфер осуществления полномочий. Например, полномочиями в законодательной сфере наделен не только Президент России, но и Правительство РФ, а также Федеральное Собрание РФ.
16 Более того, некоторые полномочия в указанной сфере являются одинаковыми. Так, в соответствии со ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ и Верховному Суду РФ по вопросам их ведения.
17 Представляется, что устранением указанных недостатков будет классификация полномочий Президента РФ применительно к реализации его правового статуса. Предложенное основание является универсальным и позволяет классифицировать не только полномочия Президента РФ, но и других органов государственной власти: Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и др. Классификация полномочий органов государственной власти применительно к их правовому статусу позволяет более полно раскрыть их сущностную характеристику, а также место в системе государственной власти, избежать «совпадения» сфер осуществления полномочий и т.д.
18 Например, для Президента РФ наибольшее значение имеют полномочия, направленные на официальное представительство государства внутри страны и на международной арене. Для других органов государственной власти указанная сфера не имеет первостепенного значения. Поскольку для Федерального Собрания РФ отражать его правовую сущность будут законодательные полномочия, Правительства РФ – полномочия в сфере исполнительной власти.
19 Следовательно, прежде чем классифицировать полномочия Президента РФ по указанному основанию, необходимо определить его правовой статус, тем более что ученые-конституционалисты по-разному определяют сам правовой статус Президента России13. Наиболее близко к тексту Конституции РФ и к его реальному положению правовой статус Президента РФ определяют специалисты, которые отмечают его первое место в системе органов государственной власти Российской Федерации, его возвышение над ними.
13. См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 340; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2015. С. 362–364; Конституционное право России: учеб. для студ. вузов / под науч. ред. В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. С. 470–472.
20 Например, Б.С. Эбзеев так определяет место Президента РФ в системе органов государственной власти: «Согласно Конституции Президент является первым органом государственной власти. Именно с него ст. 11 Основного Закона начинает перечисление органов государственной власти, чем в дальнейшем определяется очередность конституционного описания их статуса в гл. 4, 5, 6 и 7»14.
14. Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2014. С. 210.
21 К сожалению, он не раскрывает главного: каково содержание первенства (это первенство чести, т.е. «первый среди равных», или первенство статуса, основанное на властных полномочиях), на каком основании Президент РФ является «первым органом государственной власти», а также что дает такое первенство, каков организационно-правовой механизм первенствования, его источник, а также средства его обеспечения и т.д.
22 Более полным представляется определение правового статуса Президента РФ, обозначенное нами как органа государственной власти, наделенного определенными признаками верховенства в разных сферах деятельности, и прежде всего потому, что это ̶ единственный орган государственной власти России, который избирается «на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» (ст. 81 Конституции РФ), т.е. он получает властные полномочия от носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации – ее многонационального народа, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ). Данное обстоятельство является определяющим в выделении признака верховенства статуса Президента РФ и определении его места в системе органов государственной власти Российской Федерации.
23 Это является основанием того, что с Президента РФ ст. 11 Конституции России начинает перечисление органов государственной власти, а среди глав Конституции, посвященных закреплению правового статуса отечественных органов государственной власти (гл. 4–7), глава, посвященная Президенту РФ, также первенствует. Именно благодаря верховенству Президент РФ, в отличие от других органов государственной власти, осуществляющих свои полномочия в соответствующих сферах, как глава государства наделен полномочиями в отношении Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и в отношении органов судебной власти. В частности, в соответствии с Конституцией РФ он принимает участие в формировании других органов государственной власти, координации их деятельности, прекращении полномочий и т.д.
24 Среди других признаков верховенства Президента РФ следует назвать его право «вето» в отношении федеральных законов, право отменять постановления Правительства РФ и приостанавливать действие нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 90, 85, 115 Конституции РФ). Кроме того, Президент России наделен Конституцией РФ (ст. 89) правом помилования, которое в определенном смысле является надправовым и надзаконным15.
15. Подр. см.: Осавелюк А.М., Осавелюк Е.А. Об особенностях правового статуса Президента России // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 11. С. 54–58.
25 Реально же верховенство Президента РФ в сфере нормотворчества благодаря государственному режиму16 может как осуществляться в более широких пределах, так и сужаться.
16. Под государственным режимом мы понимаем основанный на юридических признаках формы правления реальный порядок функционирования и взаимодействия высших органов государственной власти и других элементов политической системы, складывающийся под влиянием различных политических сил (существующей партийной системы, избирательной системы, итогов и очередности выборов и др.) в указанных структурах.
26 Полномочия первого, наиболее важного и самого многочисленного вида напрямую реализуют правовой статус Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, официального представителя Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях. В наиболее концентрированном виде их существо сформулировано в тексте присяги, которую Президент РФ приносит народу при вступлении в должность:
27 «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу» (ст. 82 Конституции РФ).
28 Более подробно указанная группа полномочий Президента РФ как органа государственной власти, наделенного элементами верховенства, регламентирована в других статьях гл. 4 Конституции РФ. Именно как высший орган государственной власти и высший официальный представитель государства он уполномочен Конституцией РФ быть гарантом ее содержания, прав и свобод человека и гражданина. Хотя права и свободы человека и гражданина являются составной частью Конституции, но, выделяя их особо, Основной Закон государства еще раз подчеркивает то значение, которое придается человеку и его правовому статусу.
29 В этом же качестве данная статья Конституции наделяет Президента России обязательно принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент РФ в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях (ст. 80).
30 Если бы Конституция не наделила Президента РФ элементами верховенства, он не смог бы справиться с поставленной задачей, и указанные полномочия были бы бесполезны. Поэтому в соответствии со ст. 83 Конституции РФ он принимает решение об отставке Правительства РФ, утверждает военную доктрину Российской Федерации, формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.
31 Президент РФ назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом, подписывает и обнародует федеральные законы, осуществляет помилование (ст. 84, 89).
32 Статья 87 Конституции наделила Президента России статусом Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ. В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии он вводит на территории государства или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом.
33  Согласно ст. 88 Конституции РФ Президент России при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории государства или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
34  Как высший официальный представитель государства в соответствии со ст. 85 и 86 Конституции Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
35  Кроме того, Президент РФ:
36 а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;
37 б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;
38 в) подписывает ратификационные грамоты;
39 г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.
40 Таким образом, можно констатировать, что полномочия первой группы Президента РФ по своей значимости не только отражают существо его конституционно-правового статуса, но и, будучи таковыми, подавляющее большинство из них являются повседневной заботой Президента.
41  Предложенная классификация полномочий органов государственной власти Российской Федерации применительно к их правовому статусу, как представляется, имеет еще одно важное достоинство: она позволяет дифференцировать их по степени важности и по месту в системе властных возможностей. И если полномочия органов государственной власти Российской Федерации, отражающие их правовой статус, являются первичными и главными, то, например, полномочия, направленные на обеспечение осуществления органами государственной власти Российской Федерации своего правового статуса, являются производными от первых.
42 Следующую группу составляют полномочия, направленные на обеспечение осуществления Президентом РФ своих полномочий. Как видно из их названия, они являются производными от полномочий, отражающих сущность его правового статуса. Поэтому значительная их часть осуществляется не повседневно и не всегда единолично. Некоторые полномочия из этой группы осуществляются Президентом РФ во взаимодействии с другими органами государственной власти России.
43 В частности, ст. 83 Конституции устанавливает, что Президент РФ: назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; назначает и освобождает представителей Российской Федерации в Совете Федерации; формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом; формирует Администрацию Президента РФ; назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ.
44 Еще одной особенностью реализации Президентом РФ полномочий данной группы является то, что некоторые из них осуществляются им не во взаимодействии с другими органами государственной власти Российской Федерации, а в результате взаимодействия других органов государственной власти Российской Федерации друг с другом (или же для последующего взаимодействия других органов государственной власти). Например, ст. 84 Конституции РФ установила, что Президент России распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ; вносит законопроекты в Государственную Думу, хотя указанная статья предусматривает и самостоятельные действия Президента РФ, устанавливая, что он назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом; обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
45 Третью группу составляют прочие полномочия, которые в соответствии с Конституцией осуществляет Президент РФ. Как видно из названия данной группы полномочий, они не отражают сущности его правового статуса и напрямую не связаны с обеспечением осуществления Президентом РФ своих полномочий. Тем не менее некоторые из них косвенно связаны с ними и вытекают из них. Например, установленное ст. 84 Конституции РФ право Президента России назначать выборы в Государственную Думу в соответствии с Конституцией и федеральным законом; распускать Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ.
46 Близкими по содержанию представляются закрепленные в ст. 83 Конституции полномочия Президента РФ:
47 представлять Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ;
48 ставить перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ;
49 представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ; назначения на должность судей других федеральных судов;
50 представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Генерального прокурора РФ и его заместителей;
51 вносить в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора РФ и его заместителей;
52 назначать на должность и освобождать от должности прокуроров субъектов Российской Федерации, а также иных прокуроров кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров.
53 К числу прочих относятся полномочия, установленные ст. 89 Конституции, в соответствии с которыми Президент РФ:
54 решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;
55 награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания.
56 Таким образом, при классификации полномочий Президента РФ применительно к возможностям реализации его правового статуса их можно разделить на три вида: полномочия, в которых реализуется его правовой статус; полномочия, направленные на обеспечение осуществления Президентом РФ своих полномочий; прочие полномочия. Указанное основание позволяет не только всесторонне охарактеризовать его правовой статус, но и дифференцировать осуществляемые им полномочия по степени важности, перманентности реализации. Поскольку полномочия других органов государственной власти также могут быть классифицированы по этому основанию, то в рамках конституционного принципа единства системы государственной власти (ст. 5 Конституции РФ) может быть достигнуто единство в многообразии.
57 Важно подчеркнуть, что предложенная классификация имеет не только научное, но и существенное прикладное значение, поскольку она может помочь студентам и аспирантам в усвоении положений законодательства, учебно-методического материала, научит отделять главное в полномочиях и в правовом статусе органов государственной власти от производного, системно мыслить.

References

1. Avakyan S.A. Constitutional law of Russia: studies. course: Textbook: in 2 vols. Vol. 2. 5th ed., rev. M., 2014. P. 340, 342 - 376, 692 - 694 (in Russ).

2. Institute of the head of state in the CIS countries: comparative legal analysis. Krasnodar, 2008. P. 205, 206 (in Russ).

3. Bondaretz E.B. Constitutional and legal status of the head of state in the system of power of modern Russia: abstract dis. ... PhD in Law. M., 2014. P. 22 - 24 (in Russ).

4. Vasilyeva S.V., Vinogradov V.A., Mazaev V.D. Constitutional Law of Russia. M., 2010. P. 337 - 340 (in Russ).

5. Kolobaeva N.E. Constitutional and legal status of the President of the Russian Federation: issues of theory and practice: abstract dis. ... PhD in Law. Ekaterinburg, 2007. P. 8 (in Russ).

6. Komarova V.V. Hidden powers of the President of Russia: questions of theory and practice // Vestnik Kutafin Universitet (MSLA). 2018. No. 6 (46). P. 15 - 23 (in Russ).

7. Constitutional Law of Russia: Textbook for students of higher education institutions / under the scientific ed. 10th ed., rev. and augmented. M., 2019. P. 470 - 486, 590 - 593 (in Russ).

8. Osavelyuk A.M. Constitutional Law of foreign countries: Textbook. SPb., 2019. P. 143, 144 (in Russ).

9. Osavelyuk A.M., Osavelyuk E.A. About the peculiarities of the legal status of the President of Russia // Constitutional and Municipal Law. 2016. No. 11. P. 54 - 58 (in Russ).

10. Osavelyuk A.M., Osavelyuk E.A. President in the constitutional mechanism of power in the Russian Federation // Electoral democracy: Russian experience / ed. B.S. Ebzeev. M., 2017. P. 269 - 289 (in Russ).

11. Panov A.A. President of the Russian Federation as a guarantor of state unity: abstract dis. ... PhD in Law. M., 2008. P. 8 (in Russ).

12. Chepunov O.I. The interaction of the System of bodies of state power in the Russian Federation: dis. ... Doctor of Law. M., 2011. P. 265 (in Russ).

13. Chirkin V.E. Head of state. Comparative legal research. M., 2010. P. 180 (in Russ).

14. Ebzeev B.S. Constitution, power and freedom in Russia: experience of synthetic research. M., 2014. P. 210 (in Russ).

Comments

No posts found

Write a review
Translate