The values of the constitution of the Russian Federation in a changing world
Table of contents
Share
Metrics
The values of the constitution of the Russian Federation in a changing world
Annotation
PII
S013207690004422-6-1
DOI
10.31857/S013207690004422-6
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Alexander N. Savenkov 
Affiliation: Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences
Address: Russian Federation, Moscow
Edition
Pages
5-16
Abstract

The author focuses on philosophical and legal values that are implemented in the Constitution of the Russian Federation 1993. On the basis of the analysis through the prism of these values of the provisions of the Russian Basic Law on the constitutional order, conclusions are made about the feasibility of theoretical understanding and clarification of the constitutional status of bodies that ensure the effectiveness of the government in general and the President in particular. To this end, the need to return to the issue of establishing a system of law-making in the Russian Federation is emphasized. This will make it possible to develop the basic provisions of the Constitution, filling them with new content, without actually changing the current Constitution of the Russian Federation, the value of which is unconditional.

Keywords
Constitutions of the Russian Federation, constitutional values, President of the Russian Federation, authorities, Parliament, law, courts, Presidential Administration, Security Council of the Russian Federation, State Council of the Russian Federation, Constitutional Court of the Russian Federation
Received
25.03.2019
Date of publication
28.03.2019
Number of purchasers
52
Views
1623
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf 100 RUB / 1.0 SU

To download PDF you should sign in

Full text is available to subscribers only
Subscribe right now
Only article and additional services
Whole issue and additional services
All issues and additional services for 2019
1 Конституция Российской Федерации 1993 г. действует четверть века. По сравнению с некоторыми другими конституциями государств мира это небольшой срок. Конституции Индии и ФРГ (Основной закон) приняты 70 лет назад, Италии и Японии - более 70 лет, Норвегии – 205 лет, а Конституция США – 232 года. Старые «инструментальные» конституции фактически действуют как «живые» конституции в толкованиях органов конституционного контроля и корректирующем их законодательстве. Но, как и многие другие конституции зарубежных стран, они, в отличие от Конституции РФ 1993 г., сохранили основы существовавшего столетия строя, тогда как Конституция России, являющаяся результатом демократических преобразований, его принципиально изменила.
2 Кроме стран с многовековой конституционной историей есть государства, в которых конституции заменялись каждые 5 - 10 лет, по существу, без изменения их принципиальных положений, но, представляется, что факт постоянства конституции есть важный критерий ее действенности. Только «на долгом» (достаточно длительном периоде действия конституции) можно объективно оценить ее достоинства и пробелы.
3 Российская парадигма действующей Конституции состоит из четырех главных составляющих: основы правового статуса человека и гражданина, основы общественного строя, основы государственного устройства, основы международных отношений Российского государства. В создании и юридическом закреплении такой четырехсоставной конституционной модели, развитии ее в конституционных нормах состоит юридическая ценность Конституции РФ 1993 г.
4 По полноте объема конституционного регулирования, по структуре документа, краткости и, вместе с тем, точности многих формулировок, их доступности для понимания она превосходит многие зарубежные конституции, которые иногда излишне объемны1, иногда состоят из документов разного времени2, многие из них пробельны, особенно в вопросах социально-экономических отношений, регулирование которых в наше время является одним из направлений конституционного развития. Рассматривая ценность Конституции РФ, возможность ее изменения, конкретные поправки к ней, целесообразно обсудить, на наш взгляд, ряд основополагающих вопросов. Во-первых, достаточен ли срок ее действия, чтобы выявить явные и скрытые недостатки? Исчерпала ли Конституция РФ заложенный в ней потенциал настолько, что в ней что-либо следует менять? При этом отметим, что в обществе и среди большинства специалистов, как представляется, существует отрицательный ответ на вопрос о замене Конституции в настоящее время3. Авторитетная международная организация конституционалистов – Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) – неоднократно рассматривала Конституцию РФ и всегда оценивала ее положительно. Этой же позиции придерживается большинство российских исследователей конституционного права. Есть лишь отдельные отрицательные отзывы некоторых российских и зарубежных авторов, причем у последних такие оценки относятся не к самой Конституции, а обычно содержат утверждения, что она не будет должным образом и в полном объеме применяться4. К тому же зарубежные авторы, говоря о Конституции РФ, обращаются, по американской традиции, только к вопросу о правах человека и системе высших органов государства. Вопросы общественного строя зарубежные конституционалисты традиционно не рассматривают.
1. К примеру, Конституция Индии состоит из 368 статей и 12 приложений (см.: Конституции зарубежных государств: учеб. пособие / сост. В.В. Маклаков. М., 2003. С. 431–586).

2. Во Франции этот период охватывает 230 лет (см.: там же. С. 46–90).

3. См., напр.: Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2019; Эбзеев Б.С. Глобализация и становление транснационального конституционализма // Государство и право. 2017. № 1. С. 5 - 15; Савенков А.Н., Чиркин В.Е. Конституционные основы социального и территориального единства и дифференциации публичной власти. О новом прочтении и 25-летнем опыте осуществления некоторых положений Конституции РФ 1993 г. // Там же. 2018. № 12. С. 18 - 29.

4. См., напр.: Mannheimer D.A. Comparison of the American and Russian Cоnstitutions // Alaska Justice Forum. 2008. № 4. P. 5.
5 В целом, высказывая иногда замечания по отдельным положениям (чаще всего по вопросу о разделении властей; роли судов; малоэффективной, по мнению авторов, работы парламентариев; особого положения прокуратуры), объективные зарубежные исследователи также оценивают Конституцию России положительно. Так, Дж. Хендерсон, анализируя содержание Конституции РФ 1993 г., отмечает «эффективность конституционализма» в России5. Позитивные отзывы озвучивались и на международных конференциях, посвященных 25-летию Конституции РФ6.
5. См.: Henderson J. The Constitution of the Russian Federation. A Contextual Analysis. Oxford, 2011.

6. См., напр.: 25 лет Конституции России: трансформация парадигмы права в цивилизационном развитии человечества. М., 2019.
6 Для исследователя представляется важной высокая оценка практической ценности Основного Закона страны, которая содержится в словах Президента РФ В.В. Путина о том, что «Конституция выдержала проверку временем, создала условия для стабильного развития страны, формирования важнейших государственных, общественных институтов, реализации открытой внешней политики и защиты национальных интересов. Опираясь на идеи и принципы Основного Закона, удалось обеспечить суверенитет и целостность России», ее «демократический, созидательный потенциал – поистине неисчерпаем»7. Действующая Конституция РФ содержит базовые нормы, которые должны сохраниться. В ней есть такие ценностные положения, которых нет в основных законах других государств8. Например, важная для нашей многонациональной страны ст. 26 о праве гражданина самому определять и указывать свою национальную принадлежность. Перечень прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ - наиболее полный среди конституций мира.
7. Конституция Российской Федерации. Официальное издание. М., 2018. С. 3, 4.

8. Но такие положения содержатся, к примеру, в Международном пакте о правах человека 1966 г.
7 Решен принципиальный для России и государств мира вопрос о соотношении международных договоров и законов государства (ч. 4 ст. 15)9.
9. В дальнейшем эти положения были развиты в отношении Конституции РФ в решениях Конституционного Суда РФ (см., напр.: постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона “О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней”, пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона “О международных договорах Российской Федерации”, частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ. 2015. № 30, ст. 4658).
8 Традиционно в Конституции РФ содержится целостный комплекс положений о социально-экономических основах государственного строя. В зарубежных конституциях есть только единичные нормы такого рода. В Конституции РФ закреплены принципы социального государства (ст. 7), сказано о множественности, равноправии и равной защите форм собственности, в том числе частной (ч. 2 ст. 8), свободе экономической деятельности и др. Последующие главы закрепляют и регулируют основы государственного устройства, создавая особую разновидность демократического государства в форме президентско-парламентской республики, своеобразный федерализм, устанавливая принципы местного самоуправления. Многие из этих положений являются ценностными положениями Конституции.
9 Во-вторых, кроме пересмотра (замены) Конституции и поправок к ней, полагаем, могут быть предложены и иные методы приведения отдельных норм Конституции в соответствие с изменившейся реальностью и новыми научными знаниями, уточнением наших представлений10. Например, в США это делается путем толкований Верховного суда, который осуществляет в стране конституционный контроль (так сложилось явление, которое в США называют «живой конституцией»). Но такой путь реален, если конституция существует столетия. К тому же, думается, это не лучший путь поисков соответствия - он не может заменить другие. В США тоже существуют 27 поправок к Конституции 1787 г. В специфических условиях России поправки в принципиальные главы самой Конституцией запрещены.
10. См.: Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в современном мире. М., 2016.
10 В-третьих, история конституционного развития государств мира свидетельствует, что наиболее прогрессивные, демократические конституции принимались в годы общественного подъема, на социальном или политическом переломе, в частности, в странах Западной Европы, после Второй мировой войны11. В 1924 и в 1936 гг., когда принимались новые Конституции, СССР тоже был на подъеме.
11. Конституции Франции 1946 г. (действует частично в виде сохраненной преамбулы, где содержатся социально-экономические положения), Италии 1947 г., Индии и Германии 1949 г., Португалии 1976 г., Бразилии 1988 г. и др.
11 Конституция РФ закрепляет многие общественные ценности, но и сама она как общественное явление и юридический документ представляет собой социальную и юридическую ценность. Слово «ценность» имеет разные значения (включая сугубо материальное), но, как правило, под ценностью понимаются вещи, явления, события, процессы, более значимые по сравнению с другими.
12 Представления о ценности определенных явлений (жизни, свободы, справедливости, общего блага, мира и др.) складывались в менталитете индивидов и народов, видимо, в течение многих тысяч лет существования человека как разумного социобиологического существа. Позднее на первый план стали выдвигаться ценности гуманизма, прав человека, равенства, братства, самоопределения народов и др. В наше время многие важнейшие гуманитарные ценности называют общечеловеческими, некоторым из них все чаще придается социальный характер. Это - например, социальная справедливость, социальное партнерство, социальная ответственность.
13 Теория ценностей стала разрабатываться в гуманитарных науках в конце XIX – начале ХХ в. Первоначально она не привлекла внимания и получила распространение накануне и после Первой мировой войны. Основатели баденской школы немецкие философы-неокантианцы В. Виндельбанд, Г. Риккерт (он писал свои работы даже накануне Второй мировой войны) положили начало аксиологии (греч. ἀξία – ценность и λόγος – учение) – особому разделу философии. Они трактовали ценность не как явление (хотя говорилось и о явлении), но прежде всего как смысл события, процесса, в ряде случаев даже суть индивидуального осознания этого человеком. Как ценность они рассматривали смысл событий, которые повлияли (могли повлиять) на социально-культурное развитие страны, ее историю, а также на развитие человека и всего человечества.
14 В этот же период, когда исследование проблем ценностей выделилось в особый раздел философии – аксиологию, самостоятельную «культурно-философскую дисциплину», крупнейшими учеными в рамках различных философских подходов: феноменологического (Э. Гуссерль), разработанной под влиянием феноменологии критической или новой онтологии (Н. Гартман), иррационального и герменевтического (В. Дильтей), прагматического (Д. Дьюи), бихевиористского (Б. Скиннер), социологического (Э. Дюркгейм, М. Вебер) и др., - были выдвинуты разнообразные концепции ценностей.
15 В настоящее время в философии различаются многие виды ценностей. Некоторые авторы выделяют ценности реальные и декларированные, натуральные, трансцендентальные, онтологические, социальные и др. Соответственно, существуют направления в их изучении, в том числе объективно-идеологическое (ценности существуют объективно, но это смысл событий и явлений, мир должного, а не само явление); субъективно-идеологическое (ценность - только явления индивидуального осознания конкретного человека); натуралистическое (ценность — выражение естественных потребностей человека или выражение законов природы и общества) и т.д.
16 Никакого признанного реестра, списка ценностей в политических документах, в актах внутреннего и международного права нет. Первоначально они имели моральный характер и сохраняют такое значение и сейчас. Вместе с тем постепенно некоторые моральные общечеловеческие ценности приобрели правовое значение, стали упоминаться в конституциях, хотя и без использования, а в редчайших случаях с использованием слова «ценность». Например, человек, его права и свободы - в ст. 2 Конституции РФ12.
12. Несколько иначе о ценности человека сказано в конституциях Ирана 1979 г., Бангладеш 1972 г. В ином значении в конституциях слово «ценность» не найдено.
17 Ценности получают в конституциях особое преломление, обусловленное тем, что конституция - нормативный регуляционный документ. Она переводит понятия разных ценностей на язык права, на уровень основных принципов, правовых правил, регулирующих отношения в обществе, поведение физических, юридических лиц, деятельность иных структур. В частности, для общества ценно правомерное поведение и вредно неправомерное, создание таких отношений, которые нарушают конституцию.
18 Общее понятие ценности конституции отличается от различных ценностей, названных выше и получивших закрепление в конституциях. Оно имеет теоретический, философский характер и относится в целом к сути этого документа как такового. В этой связи для науки о праве мы различаем социальную и юридическую ценность самой Конституции 1993 г., а также закрепленные в ней ценности, относящиеся к человеку, общественному и государственному строю, принципам международных отношений государства. Социальная и юридическая ценности конституции – это обобщение, суть многих конкретных ценностей (включая точность юридических формулировок), закрепленных в ней. Первая сторона ценности изначально исследовалась в юридической литературе (социально-экономические права, власть трудящихся, общественная собственность, планирование и др.), вторая – получила недостаточную разработку.
19 Подход основателей теории ценностей к общественным явлениям имеет свои положительные стороны, приносит свои результаты. Однако для науки конституционного права такой подход недостаточен. Для нее важно не просто значение новой конституции (или ее коренные реформы), а то, какие позитивные или негативные основы правового положении человека, общественного и государственного строя она закрепляет, способствует ли она общественному прогрессу, социальной справедливости или закрывает этому путь.
20 Действительно, Конституция РФ 1993 г. имеет тенденцию к развитию, в том числе в направлении совершенствования и реализации содержащихся в ней правовых норм. Идеальных конституций, видимо, не бывает. По крайней мере на опыте нескольких сотен конституций государств мы не можем назвать таких примеров. К тому же многое зависит, как это нередко бывает, от понимания и способов реализации конституционных положений, а они толкуются и реализуются не всегда так, как это мыслилось создателям Конституции.
21 Конституция РФ 1993 г. предусматривает возможность внесения в ее текст поправок и изменений, и они принимались. К примеру, в 2008 г. изменены сроки полномочий депутатов Государственной Думы и Президента РФ13, в 2014 г. упразднен Высший Арбитражный Суд РФ, его полномочия переданы Верховному Суду РФ, уточнено место прокуратуры Российской Федерации14, изменен состав Совета Федерации15. Кроме того, фактически Конституция РФ изменялась федеральными конституционными законами, которые объединяли субъекты Российской Федерации, создавали новые субъекты. Новые названия вносились в ст. 65 Конституции16. Изменялся состав Федерации, менялся и текст Конституции. До определенного времени новые названия субъектов Федерации в текст Конституции РФ 1993 г. вносились указами Президента РФ17.
13. См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» // СЗ РФ. 2009. № 1, ст. 1.

14. См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 6, ст. 548.

15. См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. I), ст. 4202.

16. См.: Федеральные конституционные законы: от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ // СЗ РФ. 2007. № 30, ст. 3745; от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 2006. № 29, ст. 3119; от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ // СЗ РФ. 2005. № 42, ст. 4212; от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 2004. № 13, ст. 1110; от 30 декабря 2006 г. 3 6-ФКЗ // СЗ РФ. 2007. № 1, ст. 1; от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ // СЗ РФ. 2014. № 12, ст. 1201.

17. См.: Указы Президента РФ: от 9 января 1996 г. № 20 // СЗ РФ. 1996. № 3, ст. 152; от 10 февраля 1996 г. № 173 // СЗ РФ. 1996. № 7, ст. 676; от 9 января 1996 г. № 20 // СЗ РФ. 1996. № 3, ст. 152; от 9 июня 2001 г. № 679 // СЗ РФ. 2001. № 24, ст. 2421; от 25 июля 2003 г. № 841 // СЗ РФ. 2003. № 30, ст. 3051.
22 Все это происходило относительно положений гл. 3 - 8, внесение поправок и изменений в которые Конституция 1993 г. разрешает. Их можно и теперь внести, например, в ч. 1 ст. 105 по вопросу о том, кто принимает федеральные законы, поскольку формулировка, что их принимает только Государственная Дума, не точна.
23 Но в Основном Законе есть гл. 1, 2 и 9, поправки к которым Конституцией запрещены. Их можно изменить только в процедуре пересмотра Конституции, что относится к исключительным полномочиям особо квалифицированного большинства обеих палат Федерального Собрания РФ и Конституционного Собрания. Но федеральный конституционный закон о таком органе не принят. Без Конституционного Собрания при изменении гл. 1, 2 и 9 не обойтись.
24 Между тем некоторые наиболее существенные вопросы, приводящие реалии современной России в конституционную плоскость, содержатся в гл. 1, посвященной основам конституционного строя.
25 В частности, имеется несогласованность по принципиальному вопросу о ветвях государственной власти в Российской Федерации. В ст. 10 говорится о трех ветвях государственной власти – законодательной, исполнительной, судебной. В ч. 1 ст. 11 установлено, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) РФ, Правительство РФ, суды Российской Федерации. Получается четыре.
26 Это позволяет говорить о необходимости институционализации президентской власти и предполагает активизацию исследований на тему места президентской власти в России в системе разделения властей18. Полагаем, что признание наличия еще одной власти – президентской – вполне отвечает политическим реалиям, и констатация этого предопределяет возможность пересмотра положений ст. 10 Конституции РФ.
18. См.: Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса // Авакьян С.А. Размышления конституционалиста: избр. статьи. М., 2010; Краснов М. «Монархизация» президентской власти // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 5 (108). С. 87 - 103; Окуньков Л.А. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным Собранием // Законодательство. 2000. № 9; и др.
27 Приведение в соответствие с реалиями современной действительности положений о сильной президентской власти, безусловный авторитет которой предполагает институционализацию ее как самостоятельной, создает необходимость формирования системы органов, необходимых для ее функционирования. Для этого следует уточнить конституционный статус органов, обеспечивающих ее эффективную работу.
28 Историк и политолог Р. Нойштадт выделяет два подхода к изучению президентской власти. Один из них предполагает исследование тактики, или, иными словами, способов воздействия на конкретных людей в определенных ситуациях. Другой подход отстраняется от конкретных людей, рассматривая действия президента скорее в стратегической плоскости: какова природа, и в чем источник его влияния? Размышляя стратегически, вопрос заключается в том, как он в принципе использует свой шанс лидера в любых обстоятельствах, закладывая сегодня основы завтрашних успехов19.
19. См.: Нойштадт Р. Президентская власть и нынешние президенты. Presidential Power and Modern Presidents / пер. с англ. М., 2009. С. 31, 32.
29 Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий. В целях их реализации Президентом РФ создаются различные органы и назначаются должностные лица.
30 В частности, Администрация Президента РФ является государственным органом, сформированным в соответствии с п. «и» ст. 83 Конституции РФ, который обеспечивает деятельность Президента РФ и осуществляет контроль за исполнением решений Президента. В целях формирования Администрации Президента РФ, определения правового статуса, правовых основ деятельности Администрации и ее должностных лиц Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 утверждено Положение об Администрации Президента Российской Федерации20. В то же время она не имеет полного и всесторонне закрепленного статуса, определенного федеральным или федеральным конституционным законом21. Представляется, что с учетом сложившейся практики принятия решений правильным будет скорректировать статус и функции Администрации Президента РФ, институализировав ее и в Конституции, и в соответствующем федеральном или федеральном конституционном законе.
20. См.: СЗ РФ. 2004. № 15, ст. 1395.

21. См.: Указ Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 13, ст. 1188.
31 По представлению Руководителя Администрации Президента РФ Президентом назначаются на должность и освобождаются полномочные представители Президента РФ. Институт полномочных представителей Президента РФ играет важную роль в осуществлении Президентом его конституционных полномочий. Представители Президента во всех федеральных органах законодательной, исполнительной, судебной власти, в федеральных округах, а также в иных структурах как на территории Российской Федерации, так и в других регионах (создаваемые при необходимости обеспечить действенную реализацию полномочий Президента в регионах-территориях, представляющих особую стратегическую и геополитическую важность для страны, как внутри страны, так и за ее пределами) формируют специализированный подинститут института президентской власти в Российской Федерации.
32 Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента в пределах соответствующего федерального округа. Он обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующей территории. Перед ним в качестве одной из главных поставлена задача организации работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых главой государства, представление Президенту регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности.
33 В целях обеспечения деятельности Президента РФ как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина и представления интересов Президента в Конституционном Суде РФ учреждена должность Полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ.
34 Полномочные представители Президента РФ в палатах Федерального Собрания представляют интересы Президента и способствуют реализации его конституционных полномочий в Федеральном Собрании РФ.
35 Еще одним органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, является Государственный совет, образованный Президентом РФ на основании предложений членов Федерального Собрания РФ22.
22. См.: Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 36, ст. 3633.
36 В Государственный совет входят лица, замещающие должности председателей палат Федерального Собрания, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, руководители фракций в Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Президент вправе ввести в Государственный совет и других лиц.
37 Одно из самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ - Аппарат Совета Безопасности РФ23, входящий в структуру Совета Безопасности вместе с Межведомственными комиссиями и научным советом, осуществляющим научно-методическое и экспертно-аналитическое обеспечение деятельности Совета Безопасности.
23. См.: Указ Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 19, ст. 2721.
38 С нашей точки зрения, статус Совета Безопасности, определенный п. «ж» ст. 83 Конституции РФ, также может быть изменен, вероятно, пришло время говорить о возможности укрепления его статуса. В сегодняшнем виде он один из органов, содействующих Президенту РФ в осуществлении его конституционных полномочий. Совет Безопасности является конституционным совещательным, т.е. консультативным органом. К деятельности Совета Безопасности привлечены Руководитель Администрации Президента РФ, представители Президента РФ в федеральных округах, представители палат Федерального Собрания РФ, Председатель Правительства РФ, представители «силовых» ведомств24. Вместе с тем в Совете Безопасности нет представителей судебной власти и представителей федеральных органов исполнительной власти, которые в соответствии с Указом Президента РФ от 15 мая 2018 г. № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» ему непосредственно не подчинены25.
24. См.: Указ Президента РФ от 25 мая 2012 г. № 715 «Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 22, ст. 2758.

25. См.: СЗ РФ. 2018. № 21, ст. 2981.
39 Полагаем, что их участие в работе Совета Безопасности будет соответствовать государственной политике в области безопасности, поскольку понятие безопасности определяется в стратегических документах и на законодательном уровне как комплексная категория, а система управления безопасностью сегодня сужена до обеспечения защищенности от угроз и вызовов военного и террористического характера. Статья 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»26 определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
26. См.: СЗ РФ. 2011. № 1, ст. 2.
40 Как элемент национальной безопасности можно рассматривать любую деятельность. Например, в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ, актуализируя тему общенациональной безопасности, подчеркнул: «У России должен быть весь набор собственных передовых агротехнологий, доступных не только крупным, но и небольшим хозяйствам. Это вопрос практически национальной безопасности и успешной конкуренции на растущих рынках продовольствия»27. Отмечаем, что в компетенционных актах федеральных органов исполнительной власти в качестве целей, задач и полномочий обеспечение безопасности в установленной сфере деятельности отсутствует. Вызовы и угрозы в экологической, культурной, продовольственной, промышленной, интеллектуальной, правовой и других сферах не могут предотвращаться в силу отсутствия уполномоченных органов и соответствующих управленческих механизмов (инструментов). Вместе с тем в соответствии с положениями ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О безопасности», устанавливающими основные функции Совета Безопасности, важнейшими из них являются рассмотрение вопросов обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, иных вопросов, связанных с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также вопросов международного сотрудничества в области обеспечения безопасности. В то же время положения этой статьи, предусматривающие в качестве одной из базовых функций анализ информации о реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности, о социально-политической и об экономической ситуации в стране, о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, предполагают возможность (необходимость) включения в Совет Безопасности представителей судебной власти, которые обязаны реализовывать защиту прав и основных свобод человека и гражданина. Кроме того, в Совет Безопасности могут входить руководители федеральных органов исполнительной власти, определяющих направления политики в соответствующих сферах (Минэкологии, Минэнерго, Минэкономразвития, Минпромторг и др.), других профильных ведомств.
27. Послание Президента Федеральному Собранию 20 февраля 2019 г. URL: >>>> (дата обращения: 28.02.2019).
41 Следует также отметить, что практическая реализация решений Совета Безопасности РФ непосредственно связана с нормотворческой деятельностью Президента РФ. Совет Безопасности разрабатывает и готовит для Президента РФ предложения, которые затем реализуются в его нормативных актах.
42 Президент РФ реализует свои полномочия посредством издания правовых актов. В научной литературе под правовыми актами президента понимаются облеченные в определенную правовую форму действия президента по реализации своих полномочий, направленные на достижение определенных правовых последствий и результатов: установление новых норм действующего права или разрешение конкретного правового дела28.
28. См.: Конституционное право России: курс лекций. М., 2007. С. 239.
43 Статья 90 Конституции РФ относит к правовым актам Президента РФ указы и распоряжения. Они носят подзаконный характер и не должны противоречить Конституции и федеральным законам.
44 Однако, как показывает практика, реализуя свои полномочия, Президент РФ использует еще целый ряд нормативных и ненормативных инструментов, правовая природа которых законом не определена. Каждый из них направлен на достижение определенных правовых последствий и результатов, разрешение конкретного правового вопроса.
45 Так, по мнению ряда ученых, Президент РФ осуществляет свое правомочие на подписание принятого федерального закона не в форме отдельного письменного документа, а посредством наложения резолюции (подписи) на одобренный Федеральным Собранием закон, что является правоприменительным актом. Решение отклонить принятый федеральный закон Президент оформляет в форме самостоятельного письменного документа, в котором излагает мотивы отказа в подписи. Право законодательной инициативы он осуществляет в форме внесения в Государственную Думу текста законопроекта за своей подписью. Представляя кандидатуры на те или иные должности, Президент РФ направляет соответственно в Государственную Думу или Совет Федерации письменный документ, в котором содержится его предложение по кандидатуре на соответствующую должность. Обращение в Конституционный Суд РФ Президент РФ осуществляет в форме запроса, оформленного надлежащим образом29.
29. См.: там же.
46 Особо стоит отметить предусмотренное п. «е» ст. 84 Конституции РФ правомочие Президента РФ на обращение к Федеральному Собранию РФ, реализуемое в форме ежегодного Послания Президента РФ.
47 Ежегодные Послания − это официальный документ государственно-политического характера. В Послании Президент РФ дает анализ фактического положения дел в стране и актуальных задач, стоящих перед государством и институтами власти. Цель Послания заключается в обеспечении сбалансированного и взвешенного подхода при определении основных направлений внутренней и внешней политики, исходя из конституционной обязанности Президента РФ обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. При этом, хотя Послание − не директива, в нем обозначается политический курс главы государства. Президент не вторгается в компетенцию ни одного из федеральных органов государственной власти. В то же время содержащиеся в Послании политические, экономические и социальные ориентиры становятся основой для оценки деятельности всех органов государственной власти. Таких Посланий было уже 25.
48 Президент РФ также ведет деятельность по разработке и реализации своего политико-правового курса и контроля за его исполнением30.
30. См.: Эриашвили Н.Д., Белоновский В.Н., Саудаханов М.В. О соотношении понятий «конституционный контроль» и «конституционный надзор» в конституционной практике России // Вестник Московского ун-та МВД России. 2013. № 12. С. 137–142.
49 Позиция Президента РФ как главы государства непосредственно отражается в стратегиях, доктринах, национальных планах и программах, являющихся официальными документами. По своему содержанию они, как правило, не обладают всеми признаками нормы права, поскольку содержат программно-политические установки, которые определяют перспективы развития определенных видов деятельности. Данные документы обычно утверждаются указами Президента РФ.
50 Так, за период с 1993 по 2017 г. включительно были утверждены 24 Концепции и 15 Стратегий, посвященных государственной политике в самых разных областях общественной жизни, развития и безопасности. Данные документы разрабатываются, как правило, профильными министерствами, ведомствами и службами. Обращает на себя внимание тот факт, что не все они утверждены посредством принятия соответствующего указа и не все опубликованы в официальных изданиях31. Кроме того, некоторые Концепции и Стратегии «просто» утверждены Президентом, в связи с чем возникает вопрос об их юридическом статусе и о таком акте Президента РФ, как «утверждение».
31. К числу таких относятся, например, Концепция развития национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (утв. Президентом РФ 30.05.2018 г.), Концепция "Русская школа за рубежом" (утв. Президентом РФ 04.11.2015 г.), «Выписка из Концепции государственной системы обнаружения, предупреждения и ликвидации последствий компьютерных атак на информационные ресурсы Российской Федерации» (утв. Президентом РФ 12.12.2014 г. № К 1274), Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 14.11.2013 г. № Пр-2685), Концепция общенациональной системы выявления и развития молодых талантов (утв. Президентом РФ 03.04.2012 г. № Пр-827), Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. 12.07.2008 г. № Пр-1440), Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года (утв. Президентом РФ 28.11.2014 г. № Пр-2753), Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года (утв. Президентом РФ 08.02.2013 г. № Пр-232), Стратегия развития государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества до 2020 года (утв. Президентом РФ 15.09.2012 г. № Пр-2789).
51 Конституционный Суд РФ определяет нормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения32.
32. См.: постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1997 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности Постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 г. № 1090-I ГД “О некоторых вопросах применения Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации” и от 11 октября 1996 г. № 682-II ГД “О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации”» // СЗ РФ.1997. № 47, ст. 5492.
52 Верховный Суд РФ относит к существенным признакам, характеризующим нормативный правовой акт, его издание в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений33.
33. См.: п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».
53 Как было отмечено ранее, Концепции и Стратегии, утверждаемые Президентом РФ, как правило, не содержат в себе норм права, являясь преимущественно программными документами. Однако для достижения поставленных в них целей и решения обозначенных задач соответствующие органы государственной власти издают нормативные правовые акты в пределах своей компетенции. Это позволяет говорить об обязательном, нормативном характере указанных актов Президента РФ и о еще одной форме осуществления им своих полномочий – «утверждении» программных документов, предполагающих издание ряда нормативных актов для их реализации.
54 Для реализации задач, которые ставит Президент РФ, создаются также отдельные органы (например, Военно-промышленная комиссия РФ) либо в составе существующих Президентом создаются комиссии, обеспечивающие решение поставленных задач по разным направлениям государственной политики. Например, Межведомственные комиссии Совета Безопасности по безопасности в экономической и социальной сфере, по военной безопасности, по информационной безопасности, по общественной безопасности, по проблемам СНГ, по проблемам стратегического планирования, по экологической безопасности. Эти комиссии создаются, реорганизуются и упраздняются Президентом РФ. Положения о них и их состав по должностям утверждаются Президентом РФ по представлению Секретаря Совета Безопасности. Они в рамках своих компетенций занимаются анализом актуальных проблем и разработкой предложений и рекомендаций Совету Безопасности по формированию государственной политики.
55 Деятельность всех вышеназванных органов при Президенте РФ осуществляется в соответствии с его указами34. Вместе с тем очевидно, что нормативные акты Президента нуждаются в дальнейшей их конкретизации в соответствующих федеральных законах.
34. См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20, ст. 2112; Указ Президента РФ от 30 сентября 2016 г. № 510 «О Федеральной службе войск национальной гвардии» // СЗ РФ. 2016. № 41, ст. 5802; Указ Президента РФ от 10 сентября 2014 г. № 627 «О Военно-промышленной комиссии Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 37, ст.4938.
56 Совершенствование всей системы органов государственной власти безусловно должно происходить, исходя из понимания, что Конституция РФ есть акт правотворчества, федеральные законы (в том числе федеральные конституционные законы) являются законотворческими, иные акты, более низкие в иерархии, можно рассматривать как нормотворчество. В любом случае, полагаем, что необходимо вернуться к решению вопроса о принятии федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации».
57 Вопрос законодательного регулирования нормотворческой деятельности в Российской Федерации обсуждается уже более 20 лет35. Попытку осуществить правовое регулирование нормотворческой деятельности предпринял в 2005 г. Совет Федерации, обосновав в докладе «О состоянии законодательства в Российской Федерации»36 концептуальные положения законопроекта о нормативных правовых актах. Проект Совета Федерации был не просто переработанной версией ранее рассматривавшегося Государственной Думой законопроекта. В основу его была положена концепция непрерывности: правотворчество — правоприменение — мониторинг – правотворчество (корректировка законодательства). Одновременно Совет Федерации предлагал принять проекты «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «О Федеральном Собрании Российской Федерации». Однако до стадии внесения в Государственную Думу от имени Совета Федерации дело не дошло.
35. В Государственную Думу в разное время вносились проекты федеральных законов «О нормативных правовых актах Российской Федерации», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «О Федеральном Собрании Российской Федерации». В частности, 11 ноября 1996 г. проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» был принят в первом чтении. 29 октября 1999 г. при рассмотрении законопроекта во втором чтении Государственной Думой было принято решение направить законопроект на доработку в ответственный комитет. После этого решения в Государственной Думе каждого следующего созыва Совет Государственной Думы принимал решения о назначении ответственного комитета по законопроекту. Так было в Государственной Думе 3-го созыва - 25 апреля 2000 г. и в Государственной Думе 4-го созыва - 20 января 2004 г. 12 мая 2004 г. Государственная Дума 4-го созыва отклонила законопроект и сняла его с дальнейшего рассмотрения.

36. См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М., 2010.
58 Говоря о нормативном регулировании деятельности органов власти, должностных лиц, институтов гражданского общества, следует напомнить, что вся нормотворческая деятельность в Российской Федерации нуждается в правовом упорядочивании. В этой связи актуальна позиция известного австрийского ученого Ф. Хаека, который считал, что «в современном обществе главным инструментом обдуманных изменений является законодательство. Но как бы тщательно мы ни продумывали каждый отдельный акт законотворчества, мы не вольны полностью перестроить правовую систему в целом или создать ее заново в соответствии с внутренне согласованным планом. Законотворчество по необходимости представляет собой непрерывный процесс, в котором каждый шаг порождает непредвиденные последствия, определяющие то, что мы можем или должны делать далее. Составные части законодательства обладают взаимной согласованностью не столько благодаря всеобъемлющему плану, сколько в силу последовательного применения общих принципов к решению частных проблем – принципов, которые зачастую даже не сформулированы явно, но всего лишь подразумеваются в уже принятых конкретных мерах»37. Полагаем, что издание нормативных актов, необходимость принятия которых определена Конституцией РФ, к которым можно отнести федеральные законы (или федеральные конституционные законы): «О Конституционном Собрании», «Об Администрации Президента Российской Федерации», «О Совете Безопасности» и др., - требует теоретического анализа, доктринального осмысления, возможности для широкого обсуждения. Безусловно, время, когда эти органы, вновь создаваемые или уже существующие, будут иметь закрепленный федеральным законом (федеральным конституционным законом) правовой статус, должно зависеть от многих социально-политических условий, но тексты этих законов должны существовать. Они должны обсуждаться, проходить правовую экспертизу, испытывать и получать вотум доверия граждан Российской Федерации. Проекты этих законов должны стать частью правовой системы современной России. Так, по мнению Д.А. Керимова, на правотворческий процесс воздействует не только практика правового строительства, но и социальная среда значительно более широкого уровня. Конечно, правотворчество самобытно, своеобразно, условно выражаясь, профессионально реагирует на импульсивные потоки, исходящие из внешней среды, благодаря чему оно и обретает способность интегрировать эти потоки в результатах своего творчества – в правовых нормах. В то же время создание правовых норм потому и носит творческий характер, что не просто отражает или импульсивно реагирует на состояние и изменение внешней среды, а является чрезвычайно сложным процессом ее целенаправленного, концентрированного и нормативного преобразования38.
37. Хайек Ф. Право, законодательство и свобода: современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. М., 2006. С. 83.

38. См. подр.: Керимов Д.А. Предмет общей теории государства и права // Правоведение. 1976. № 3. С. 9.
59 Кроме того, можно отметить, что на сегодняшний день в Конституции РФ не прослеживается система в регулировании компетенции конституционных органов, государственных должностей, институтов гражданского общества. В этой связи представляется целесообразным предложить разработать структуру модельной нормы Конституции РФ, предусматривающей, что регулирование компетенции конституционного органа, государственной должности, института гражданского общества может осуществляться специальным федеральным конституционным законом. В таком законе должен содержаться исчерпывающий перечень полномочий указанных конституционных органа, должности, института, а также устанавливаться запрет на осуществление полномочий, предусмотренных иными актами, законодательный запрет на наделение полномочиями актами более низкого уровня по формуле «выполняет и иные функции, установленные федеральными законами». Это кроме прагматичной цели антикоррупционной направленности нормативного регулирования будет иллюстрировать высокий уровень приближенности существующего регулирования к принципу верховенства закона – одному из базовых принципов правового государства.
60 Дополнительного уточнения статуса требуют органы судебной власти в целях повышения эффективности взаимодействия Верховного и Конституционного судов РФ. В соответствии с положениями ст. 126 Конституции РФ «Верховный Суд является высшим судебным органом по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью этих судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики». Конституционный Суд РФ, являясь высшим органом конституционного контроля, в то же время Конституцией не наделен статусом высшего органа в судебной системе Российской Федерации. Это, в свою очередь, порождает сомнение в конституционности отсутствия возможности обжалования в суде его решений, учитывая положения ч. 2 ст. 46 Конституции РФ.
61 Таким образом, Конституция РФ, используя теоретические подходы о сути объекта конституционного регулирования, содержит основы его современной модели39, создала основы целостной конституционной парадигмы современности. Заложенные в ней базовые положения, развиваясь, будучи наполнены новым содержанием, видимо, еще долго будут служить обществу. Ее структурный подход может быть использован применительно к их условиям другими странами для создания новой парадигмы конституции ХХI в.
39. Данная модель не ограничена вопросами некоторых прав человека и организации государственной власти, как это было в конституциях, схема которых полтора века строилась по образцу Конституции США 1787 г. В новых конституциях, принятых после Второй мировой войны, вектор конституционного регулирования изменяется: все чаще включаются социально-экономические положения, но комплекс основ общественного строя и само это понятие отсутствуют.

References

1. 25 let Konstitucii Rossii: transformaciya paradigmy prava v civilizacionnom razvitii chelovechestva. M., 2019.

2. Avak'yan S.A. Prezident Rossijskoj Federacii: evolyuciya konstitucionno-pravovogo statusa // Avak'yan S.A. Razmyshleniya konstitucionalista: izbr. stat'i. M., 2010.

3. Doklad Soveta Federacii Federal'nogo Sobraniya “O sostoyanii zakonodatel'stva v Rossijskoj Federacii”. M., 2010.

4. Zor'kin V.D. Konstitucionno-pravovoe razvitie Rossii. M., 2019.

5. Kerimov D.A. Predmet obshchej teorii gosudarstva i prava // Pravovedenie. 1976. ¹ 3. S. 9.

6. Konstitucii zarubezhnyh gosudarstv: ucheb. posobie / sost. V.V. Maklakov. M., 2003. S. 46–90, 431–586.

7. Konstitucionnoe pravo Rossii: kurs lekcij. M., 2007. S. 239.

8. Konstituciya Rossijskoj Federacii. Oficial'noe izdanie. M., 2018. S. 3, 4.

9. Krasnov M. “Monarhizaciya” prezidentskoj vlasti // Sravnitel'noe konstitucionnoe obozrenie. 2015. ¹ 5 (108). S. 87–103.

10. Nojshtadt R. Prezidentskaya vlast' i nyneshnie prezidenty. Presidential Power and Modern Presidents / per. s angl. M., 2009. S. 31, 32.

11. Okun'kov L.A. Perspektivy pereraspredeleniya polnomochij mezhdu Prezidentom, Pravitel'stvom i Federal'nym Sobraniem // Zakonodatel'stvo. 2000. ¹ 9.

12. Poslanie Prezidenta Federal'nomu Sobraniyu 20 fevralya 2019 g. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/59863 (data obrashcheniya: 28.02.2019).

13. Savenkov A.N., Chirkin V.E. Konstitucionnye osnovy social'nogo i territorial'nogo edinstva i differenciacii publichnoj vlasti. O novom prochtenii i 25-letnem opyte osushchestvleniya nekotoryh polozhenij Konstitucii RF 1993 g. // Gosudarstvo i pravo. 2018. ¹ 12. S. 18 - 29.

14. Habrieva T. Ya. Konstitucionnaya reforma v sovremennom mire. M., 2016.

15. Hajek F. Pravo, zakonodatel'stvo i svoboda: sovremennoe ponimanie liberal'nyh principov spravedlivosti i politiki. M., 2006. S. 83.

16. Ebzeev B.S. Globalizaciya i stanovlenie transnacional'nogo konstitucionalizma // Gosudarstvo i pravo. 2017. ¹ 1. S. 5–15.

17. Eriashvili N.D., Belonovskij V.N., Saudahanov M.V. O sootnoshenii ponyatij “konstitucionnyj kontrol'” i “konstitucionnyj nadzor” v konstitucionnoj praktike Rossii // Vestnik Moskovskogo un-ta MVD Rossii. 2013. ¹ 12. S. 137–142.

18. Henderson J. The Constitution of the Russian Federation. A Contextual Analysis. Oxford, 2011.

19. Mannheimer D.A. Comparison of the American and Russian Constitutions // Alaska Justice Forum. 2008. ¹ 4. P. 5.

Comments

No posts found

Write a review
Translate