Forecasting as means of legal policy in the economic sphere: domestic and foreign experience
Table of contents
Share
Metrics
Forecasting as means of legal policy in the economic sphere: domestic and foreign experience
Annotation
PII
S102694520012309-0-1
DOI
10.31857/S102694520012309-0
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Karen Agamirov 
Occupation: Senior researcher of the sector of Philosophy of Law, history and theory of state and law of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences
Affiliation: Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences
Address: Russian Federation, Moscow
Edition
Pages
24-35
Abstract

This paper shed light on the problem of legal support for the socio-economic development in Russian Federation. In the coming years, modernization of forecasting legislation is expected in Russia. From a managerial point of view, we are talking about scientifically based prediction of the development directions. This processes are referred to the state, particular territories, and markets. This prediction is carried out taking into account the scenario development conditions for the forecast period. Forecasting is one of the essential components of strategic planning. An indicator of the relevance of work in this direction was the adoption of the Federal Law of July 19, 2018 No. 218-ФЗ (the bill was introduced by the President of the Russian Federation), which included in the goals of the Russian Academy of Sciences forecasting the main areas of scientific, scientific, technological and socio-economic development of the state. Forecasting legislative support for economic activity is determined by the fact that its own interests guide each of its participants, but its behavior affects the public sphere as a whole. Based on a comparative analysis, it is shown that the participants in the economic process act within the framework of a certain legal paradigm, the possibility of forecasting which is determined by the knowledge of individual parameters of economic development, as well as the use of special legal structures that ensure this development. The results of our study are based on methods of formal logic, systems theory, comparative law, analogy, modeling, content analysis, and extrapolation. In addition, we refer to the results of scientific developments in the field of state forecasting, existing regulatory legal acts in this area. The author justified the relevance of forecasting legal policy in the economic sphere, which is determined by the need to coordinate the strategy of economic security, the concept of socio-economic development and the forecast of long-term social economic development of the Russian Federation with legislative plans. In conclusion, it is mentioned that long-term strategic planning documents set the vector of regulatory policy in the economic sphere and serve as a model for business entities to develop their own forecasts and strategies.

Keywords
economic activity, economic processes, economic risks, forecasting in the state, legal forecasting, juridical risks, legal policy, juridical security, convergence
Received
30.07.2020
Date of publication
16.11.2020
Number of purchasers
0
Views
117
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf 100 RUB / 1.0 SU

To download PDF you should sign in

Full text is available to subscribers only
Subscribe right now
Only article
100 RUB / 1.0 SU
Whole issue
792 RUB / 15.0 SU
All issues for 2020
7603 RUB / 152.0 SU
1 Прогнозирование является процессом научного предвидения будущих событий на основании информации о процессах в настоящем и прошлом. Государственное прогнозирование представляет собой деятельность по выработке подтвержденных суждений о направлениях, движущих силах и стадиях социально-экономического развития государства. Как было указано в утратившем силу Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»1, такого рода суждения или представления должны быть основаны на законах рыночного хозяйствования. В современных условиях перманентной нестабильности формирования внешнеэкономических региональных стратегий Российской Федерации на приоритетных европейском и евразийском направлениях определение адекватного их целям надлежащего правового обеспечения является контрпродуктивным без применения современного междисциплинарного прогностического инструментария как на государственном уровне, так и на уровне субъектов хозяйствования2.
1. См.: СЗ РФ. 1995. № 27, ст. 2533.

2. См.: Luo Da-rong, Kai-zhong Guo, Hao-ran Huang. Regional economic forecasting combination model based on RAR+SVR // Fuzzy Information & Engineering and Operations Research & Management / ed. Bing-Yuan Cao and Hadi Nasseri. Berlin; Heidelberg, 2014. P. 329–338.
2 Необходимость сознательного коллективного контроля за динамикой рынка и эффектами, производимыми рыночной системой в обществе, обусловила принятие Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”»3 (законопроект был внесен Президентом РФ4), включившим в цели деятельности Российской академии наук прогнозирование основных направлений научного, научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации. Показательно в этом событии не то, что оно произошло, а то, что государственная власть лишь сейчас поняла, как важно, чтобы крупномасштабные прогнозы готовились компетентными субъектами, которые одновременно не связаны узкобюрократическими интересами.
3. См.: СЗ РФ. 2018. № 30, ст. 4553.

4. См.: законопроект от 24.02.2018 г. № 398393-7. «О внесении изменений в Федеральный закон “О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”». URL: >>>> (дата обращения: 26.03.2020).
3 Описание, объяснение и прогноз являются тремя основными функциями любой научной теории. В качестве важнейшего вида социального прогнозирования и гносеологической функции правовой науки юридическое прогнозирование исследует имманентно присущие правовой действительности процессы, равно как и нормативные структуры (профильные данные, или профильный фон), происходящее в них становление новых качеств, отношений или объектов, протекающее в силу наличия разнообразных объективных факторов: экономических, политических, демографических, духовных, (фоновые данные, или прогнозный фон), формулирует перспективы развития правовой системы, которые могут быть документированы и даже наделены юридической силой. Тем самым юридическое прогнозирование вырабатывает у соответствующих субъектов умение строить долгосрочные планы по управлению социумом, главным производственным ресурсом которого сегодня являются информация и знание5.
5. См.: Агамиров К.В. Юридическое прогнозирование как фактор совершенствования российской правовой системы // Журнал росс. права. 2018. № 8. С. 26.
4 Правовая система устроена так, что траектории ее будущего всегда многообразны и не до конца определены; здесь хаотическое начало соседствует с идеей порядка. Прогнозные усилия в этих условиях сводятся к определению наиболее вероятного варианта для последующей реализации, а также соответствующего социального эффекта. Ценность прогнозной деятельности прямо пропорциональна тому, в какой мере будет снята неопределенность относительно конкретного правового режима, подлежащего выбору для решения конкретной общественной задачи.
5 Юридическое прогнозирование не является монополией государства, но тесно взаимосвязано с управлением обществом в целом. Государство создает основу для планирования фундаментальных направлений социально-экономического развития, тогда как деятельность по выработке прогнозов интеллектуально обеспечивает предпосылки для материализации указанных направлений в правовую форму.
6 Перманентные риски в ходе геополитических процессов предопределяют приоритет правового прогнозирования как направления государственной финансовой политики на долгосрочную перспективу6. В контексте динамических трансформаций глобального и региональных экономических правопорядков актуальность приобретает государственное прогнозирование в экономической сфере (государственное экономическое прогнозирование), представляющее собой вероятностное определение состояний изучаемой системы экономических отношений (рынка) и ее показателей (уровня продаж, спроса и проч.) в будущем времени на основании имеющихся данных.
6. См.: Альбов А.П., Шулепова И.В. Правовое прогнозирование в условиях отсутствия научно-разработанной экономической стратегии // Уч. тр. РААН. 2018. № 2. С. 17.
7 Методика государственного экономического прогнозирования заключается в совокупности приемов, на основе которых исследуются данные, внешние и внутренние связи объекта прогнозирования, их изменения в рамках того или иного явления или процесса и с определенной долей вероятности формулируются выводы в отношении характера развития объекта в будущем. Так, при осуществлении бюджетного прогнозирования применяют следующие методы: нормативный, балансовый, экстраполяционный (коэффициентов), экономического анализа, прямого расчета и программно-целевой.
8 Нормативный метод регламентирует планирование отдельных показателей доходов и расходов на основании установленных нормативов. Например, согласно Бюджетному кодексу РФ, к доходам общего фонда местных бюджетов зачисляется 60% налога на доходы физических лиц, 100% налога и прибыли предприятий и учреждений коммунальной собственности и т.п. По уровню охвата нормативы делятся на обобщенные и детализированные. С помощью обобщенных нормативов рассчитываются расходы на образование (финансовый норматив бюджетной обеспеченности одного ученика), здравоохранение (финансовый норматив бюджетной обеспеченности одного жителя административно-территориальной единицы по состоянию на 1 января года, предшествующего планируемому)7. Детализированные нормативы устанавливаются по каждой статье сметы главных распорядителей средств и бюджетных учреждений.
7. См.: Lin Jian, Bangzhu Zhu. Improved principal component analysis and neural network ensemble based economic forecasting // Intelligent Computing / ed. De-Shuang Huang, Kang Li and G.W. Irwin. Berlin; Heidelberg, 2006. P. 135–145.
9 Балансовый метод обеспечивает сбалансированность доходной и расходной части бюджета. Применение этого метода исключает возможность возникновения диспропорций между доходами и расходами, что является ключевой проблемой для всей деятельности по планированию бюджетов. Кроме того, данный метод позволяет выработать такой вариант рассредоточения денежных средств между получателями различных уровней, благодаря которому будет достигнут оптимум, и выраженные получателями потребности окажется возможным обоснованно сопоставить с теми финансами, которые на текущий момент имеются в наличии. Это, в свою очередь, позволяет расставить приоритеты в финансировании тех или иных значимых проектов.
10 Метод экстраполяции (коэффициентов) базируется на применении соответствующих коэффициентов для определения динамики бюджетных показателей. Планируются такие показатели на основании достигнутого в предыдущем году уровня с учетом коэффициентов, отражающих изменения, которые предусматриваются в плановом периоде.
11 Метод экономического анализа используют для сопоставления плановых показателей с фактическими в денежном выражении, а также для определения удельного веса отдельных показателей в общей величине, уровня выполнения бюджетных показателей за определенный период. С помощью такого анализа устанавливают причины невыполнения доходов и расходов бюджета, эффективность использования бюджетных средств, тенденции роста или убывания, объемы финансирования отраслей и направлений и проч. Анализ изменения показателей в течение планового периода и влияния факторов по сравнению с базовым периодом является основанием для принятия оперативных управленческих решений и разработки прогноза на перспективу.
12 Метод прямого расчета заключается в осуществлении подробных расчетов по каждому источнику доходной части бюджета, а также по каждому направлению расходов бюджета. К примеру, планирование единого налога предусматривает осуществление расчетов по каждой группе его плательщиков. Метод прямого расчета применяется при составлении сметы, содержащей обоснованные детальные расчеты по каждой из статей.
13 Программно-целевой метод в бюджетном процессе применяется с 2002 г. на уровне государственного бюджета. Бюджетным кодексом РФ внедрение программно-целевого метода составления и выполнения местных бюджетов предусмотрено с 1 января 2017 г.
14 Планирование представляет собой разновидность проектировочной деятельности, в ходе которой осуществляется формулирование целевых показателей развития того или иного хозяйствующего субъекта, детализация этих показателей и их группировка по равномерным интервалами времени (от месяца до нескольких лет)8. Спецификой планирования (вне зависимости от того, говорим ли мы о рыночном хозяйстве либо экономике, регулируемой императивами, исходящими от публичной власти) является адресное распределение ответственности за выполнение составных частей плана. Именно план позволяет функционально увязывать между собой работу различных исполнителей, так что будущее состояние системы с точки зрения планирования является величиной комплексной и может быть представлена как сумма показателей будущего состояния для всех компонентов системы, а также связей между ними. Для целей упрощения все новые межсистемные связи считаются предвидимыми, все ресурсы – доступными, а все распределения обязанностей и ответственности – взаимно приемлемыми9.
8. См.: Gretchikhin A.A. Modern theories of economic forecasting and short-term fluctuation // Risk and uncertainty: proceedings of a conference held by the International Economic Association / ed. K. Borch and J. Mossin. London, 1968. P. 395–404.

9. См.: Ozherelev V.N, Ozhereleva M.V. Cross-country comparisons as an instrument of economic forecasting // Studies on Russian Economic Development. 2018. Vol. 29. No. 4. P. 442–446.
15 Прогнозирование и планирование следует отличать от непрофессиональных предсказаний, поскольку последние не основаны на объективной информации. Прогнозы и планы, напротив, не обходятся без надежных эмпирических индикаторов10. Выработка прогнозов и планов предполагает такое ограничение возможного спектра образов будущего состояния той или иной системы, при котором становится возможным ответ на вопрос, достижима ли определенная цель в определенных (здесь: с большой долей вероятности) условиях. Но и при этих ограничениях генерация правдоподобных выводов остается делом чрезвычайно сложным. Вот почему здесь требуются вычислительные ресурсы и информационные технологии, способствующие созданию все более сложных моделей11. Важно и то, что данные модели должны переводиться на понятный для конечного пользователя язык, дабы быть включенными в соответствующие нормативные документы. Таким образом, подготовка плана (прогноза) предполагает не только задействование математического аппарата, но и адаптацию полученных результатов для использования в политических и правовых целях.
10. См.: Holden K., Peel D. A. Combining economic forecasts // Journal of the Operational Research Society. 1988. Vol. 39. No. 11. P. 1005–1010.

11. См.: Lin Jian, Bangzhu Zhu. A novel neural network ensemble system for economic forecasting // Advanced Intelligent Computing Theories and Applications. With Aspects of Contemporary Intelligent Computing Techniques / ed. De-Shuang Huang, Laurent Heutte and M. Loog. Berlin; Heidelberg, 2007. P. 1227–1233.
16 Особо математизированной разновидностью прогнозной деятельности является финансовое прогнозирование. Оно базируется на редукции всей многообразной деятельности субъекта (группы субъектов) к достижению исключительно исчислимых денежных показателей (деньги входят в эту систему уже не только как средство платежа). При этом, как и в прочих случаях, прогноз предполагает совокупность показателей, которые будут достигнуты при стабильности исходных условий (как самой системы, так и окружающей среды), тогда как план опирается на направленное развитие и оперирует категорией должного. С точки зрения финансового плана определенные показатели должны быть достигнуты определенными усилиями и в определенные сроки. Понятно, что финансовое планирование в вычислительном (и познавательном) смысле оказывается сложнее, т.к. для расчета состояний системы, находящейся под управляемым воздействием, требуется учесть больше функционально связанных переменных12. В познавательном смысле выработка прогноза оказывается первичнее подготовки плана, поскольку в первом случае специалисты имеют дело с большей степенью свободы системы. Планирование предполагает намеренное ограничение данной свободы и имеет в виду последствия такого ограничения, как полезные, так и вредные (при всей относительности этих понятий). Конечно, определить состояние системы при неизменном распределении действующих на нее сил оказывается проще, нежели просчитать ту же систему в динамическом окружении, но для целей управления необходимо и первое, и второе. Система, о которой идет здесь речь, может представлять собой возможные действия государственных структур, конкурентов, покупателей, динамику развития, объективные закономерности рыночной деятельности. Внутри любой такой системы есть объекты («вещи») и связи (отношения вещей)13.
12. См.: An application of genetic programming to economic forecasting / Li Kangshun, Zhangxin Chen, Yuanxiang Li and Aimin Zhou // Current Trends in High Performance Computing and Its Applications / ed. Wu Zhang, Weiqin Tong, Zhangxin Chen and Roland Glowinski. Berlin; Heidelberg, 2005. P. 71–80.

13. См.: Lin Jian, Bangzhu Zhu. A novel kernel clustering algorithm based selective neural network ensemble model for economic forecasting // Advances in Computation and Intelligence / ed. Lishan Kang, Yong Liu and Sanyou Zeng. Berlin; Heidelberg, 2007. P. 310–315.
17 Важно иметь в виду, что ни прогноз, ни план не могут быть релевантными в течение сколь угодно длительного времени. Для каждого вида и для каждой отрасли управления могут быть найдены свои оптимальные сроки подготовки такого рода документов. Нет ничего удивительного в том, что прогноз часто оказывается долгосрочнее плана, зато план всегда остается более определенным, информативным.
18 Учитывая процессы как конвергенции, так и дивергенции в сферах законодательного обеспечения внешнеэкономических стратегий в государствах ЕАЭС, в т.ч. и в Российской Федерации, в частности, важно раскрыть общие основы российского законодательства в сфере государственного прогнозирования, а также основные подходы к его модернизации.
19 Поскольку фундаментальные исследования теоретико-методологических и прикладных аспектов прогнозирования отсутствуют, раскрытие концептуальных основ модернизации законодательства в сфере государственного прогнозирования как правовой формы регулирования экономики (отраслевое хозяйственно-правовое прогнозирование) следует рассматривать в качестве важного перспективного направления научных разработок и обязательной предпосылки формирования и успешной реализации внешнеэкономических региональных стратегий государства и субъектов частного права (внешнеэкономическое прогнозирование).
20 Для достижения поставленной цели целесообразным представляется обращение к результатам научных разработок, действующим нормативным правовым актам Российской Федерации в сфере государственного прогнозирования и соответствующим законопроектам.
21 Исходя из того, что государственное регулирование экономики осуществляется в рамках системы правовых форм, которая структурно состоит из нескольких подсистем, С.В. Терехова и Е.Е. Кабанова при анализе современной практики стратегического планирования в Российской Федерации отмечают необходимость формирования устойчивой нормативно-правовой базы, обеспечивающей создание полноценной стратегии в социально-экономической сфере; достаточного уровня финансирования соответствующих стратегических проектов; определения компетенции и ответственности органов системы стратегического планирования; использования различных методов планирования и прогнозирования для максимального учета всех возможных ситуаций14.
14. См.: Терехова С.В., Кабанова Е.Е. Проблемы и перспективы развития стратегического планирования в Российской Федерации // Новое поколение. 2018. № 15. С. 166–171.
22 Т.Я. Хабриева и Н.Н. Черногор, отмечая возрастающее значение права в условиях цифровой экономики и усиление процесса «циклизации» в праве (сквозное пронизывание «циклическими правовыми массивами» всех или большинства элементов системы права), обособляют роль правового мониторинга, юридического прогнозирования, юридического моделирования, проектирования юридических норм, экспертизы проектов нормативных правовых актов, оценки регулирующего воздействия в «оцифровке» юридических технологий, применяемых в правотворчестве, и подчеркивают важность в условиях цифровой реальности подготовки прогнозных сценариев изменения места и роли в регулировании цифровой экономики права и государства15.
15. См.: Хабриева Т.Я., Черногор Н.Н. Право в условиях цифровой реальности // Журнал росс. права. 2018. № 1. С. 85–102.
23 М.В. Баранова, рассматривая опережающее правотворчество как отражение важнейшего аспекта прогностического потенциала права, обращает внимание на необходимость системы долгосрочного прогнозирования для определения последовательности шагов по ключевым приоритетам развития государства не только для создания юридической базы стратегического планирования направлений и темпов развития Российской Федерации, но и для ее национальной безопасности16.
16. См.: Баранова М.В. Исключение из правил как технико-юридическое средство опережающего правотворчества // Вестник СГЮА. 2018. № 1. С. 82–90.
24 Органическая связь государственного (публичного) и частноправового уровней в сфере прогнозирования проявляется, в частности, в том, что показатели федеральных стратегических прогнозных документов должны считаться ориентиром для формирования отраслевых документов стратегического планирования при четкой увязке юридического прогнозирования с основными направлениями стратегического планирования осуществления государственной социально-экономической политики и должном урегулировании ответственности за нарушение положений документов стратегического планирования17.
17. См.: Залоило М.В. Стратегическое планирование в обеспечении эффективности правотворчества // Журнал росс. права. 2018. № 4. С. 43–53.
25 Исходя из утвержденного порядка разработки указанных документов, привлекает внимание то, что обязательным разделом структуры прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации как на среднесрочный, так и на краткосрочный периоды является «внешнеэкономическая среда» как возможная угроза экономической безопасности. В рамках среднесрочного прогноза предусматривается обязательное исследование прогноза развития государств. Между тем отечественными исследователями уделяется больше внимания построению механизмов обеспечения экономической безопасности для хозяйствующих субъектов. В связи с этим актуальным представляется изучение факторов, воздействующих на экономическую безопасность регионов, и разработка действенного механизма развития экономической безопасности региона, а также усиление ответственности хозяйствующих субъектов за правонарушения и преступления в сфере экономики18.
18. См.: Руденко М.Н., Долганова Я.А. Исследование и оценка факторов, влияющих на функционирование регионального механизма экономической безопасности // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. Т. 14. 2018. № 3. С. 465–479.
26 Рассматривая указанные процессы как внешние факторы, которые будут определять возможности и ограничения для государства создавать достаточно благоприятный правовой режим для обеспечения интересов российских субъектов хозяйствования на внешних и на внутреннем рынках, способствующий прогнозированию правового воздействия на экономическую безопасность19, и осуществляя расширительное толкование «внешнеэкономической среды», отметим, что в его структуру следует включать также правовые процессы и явления всех уровней, которые могут выступать относительно самостоятельными или органически связанными объектами юридического прогнозирования. Эти объекты должны представлять такие уровни, как глобальный (многосторонние соглашения ВТО), межрегиональный и трансрегиональный (соглашения об экономическом партнерстве и о преференциальной торговле), региональный и субрегиональный (первичное и вторичное законодательство ЕС, договорно-правовая база ЕАЭС, международные договоры государств АСЕАН в субрегионе Юго-Восточной Азии, соглашения о зоне свободной торговли и таможенные союзы), а также национальный (внешнеэкономическое законодательство государств, прежде всего новых центров силы – КНР, Индии, экономическая политика которых оказывает влияние на глобальные и региональные процессы).
19. См.: Берг Л.Н. Об основных гносеологических проблемах формирования модели правового воздействия // Государство и право. 2018. № 3. С. 95–98.
27 Поскольку субъекты хозяйствования признаны участниками государственного стратегического планирования, они наделяются правом принимать участие в разработке соответствующих стратегических документов, в т.ч. инвестиционных программ, национальных и региональных инвестиционных проектов и их исполнении, а в рамках государственно-частного партнерства будут подавать информацию о прогнозах и планах развития их деятельности, способствуя таким образом и активизации планирования на уровне публичной власти, и институциональному оформлению указанного вида деятельности20.
20. См.: Громов Е.И. Способы и механизм управления устойчивым развитием сельских территорий // Экономика и предпринимательство. 2018. № 4. С. 355–364.
28 При этом в соответствии с принципом гласности и прозрачности приоритеты и показатели таких документов используются субъектами хозяйствования для планирования своей деятельности. Принцип равенства заключается в соблюдении прав и учете интересов, в том числе субъектов хозяйствования независимо от формы собственности. Принцип партнерства означает равноправное взаимодействие между субъектами публичного права и представителями бизнеса в ходе реализации документов государственного стратегического планирования, проведения мониторинга и оценки выполнения определенных задач. Именно поэтому перспективное планирование и прогнозирование как обязательные составляющие управленческой практики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях предполагают модернизацию нормативно-правовой базы стратегического менеджмента, дальнейшее углубленное исследование приемов и способов оптимальной и эффективной плановой деятельности, а также повышение качества подготовки специалистов, обладающих соответствующими знаниями, навыками и умениями21.
21. См.: Будущее как объект управления / Ю.Р. Вишневский, С.Ю. Вишневский, Т.Б. Багирова, О.Р. Белова // Не расстанусь с молодежью, буду...: сб. науч. ст. к 80-летию проф. Ю.Р. Вишневского / под общ. ред. Ю.Р. Вишневского, отв. за вып. Д.Ю. Нархов. Екатеринбург, 2018. С. 121–128.
29 В Соединенных Штатах Америки административно-бюджетное управление Администрации Президента США (41 The Office of Management and Budget) ответственно за определение приоритетных областей и их согласование с федеральными департаментам (агентствами) и профильными комитетами Конгресса США, в число которых включены, например, обеспечение кибербезопасности, предотвращение климатических изменений, инвестиционная деятельность и новые рабочие места, содействие развитию рынков, развитие информационных технологий и т.д. Плановые и отчетные документы департаментов (агентств) согласовываются с межведомственными приоритетными целями правительства (Cross-Agency Priority goals).
30 Правительство США для решения общегосударственных задач формирует стратегические и ежегодные исполнительские планы. Главный инструмент госуправления – планы отраслевых и функциональных департаментов (агентств). Каждая приоритетная область деятельности в Администрации Президента США и ответственный департамент (агентство) имеют своего руководителя, который разрабатывает среднесрочные (стратегические) и годовые планы действий, определяет показатели и наиболее значимые события и размещает поквартальные отчеты22.
22. An official website of the United States government. URL: >>>> (дата обращения: 26.03.2020).
31 Годовые исполнительские планы департаментов (агентств) структурированы следующим образом: область планирования, виды деятельности, приоритетные цели, задачи по каждой цели, обоснования, пути решения, показатели конечных эффектов, ключевые контрольные события, первоочередные меры, обеспечивающие достижение конечного эффекта, необходимые законодательные решения, ресурсы, подготовка кадров, профессиональный состав, партнеры, ответственное лицо.
32 Еще одна структура в федеральной системе США, влияющая на экономическое развитие регионов и городов, – Партнерство устойчивых сообществ (Partnership for Sustainable Communities). Оно было создано администрацией Барака Обамы в 2009 г. и объединило три федеральных агентства: Департамент транспорта (Управление транспортной политики), Департамент жилищного и городского строительства (Управление устойчивого жилья и сообществ) и Агентство по охране окружающей среды (Управление устойчивых сообществ).
33 Стимулирование экономического роста достигается за счет комплексного подхода к повышению доступности жилья и транспорта и защите окружающей среды. Деятельность департаментов и их управлений состоит в совместном рассмотрении заявок на гранты, подлежащие оценке с точки зрения устойчивости развития территорий. Пример финансирования, выделяемого Департаментом жилищного и городского строительства, - грант на планирование региональных устойчивых сообществ (Sustainable Communities Regional Planning Grant Program).
34 Позитивным опытом является более чем 80-летняя история функционирования в США Администрации социальной поддержки (SOCIAL SECURITY ADMINISTRATION), имеющей около 1300 отделений. Администрация предоставляет на местах доступ гражданам к информации о реализуемых федеральных программах и порядке доступа к их услугам, распространяет информацию о работе федерального правительства, отвечает на запросы населения, обеспечивает участие населения в обсуждении вопросов политики правительства.
35 Ключевую роль в нормативном обеспечении стратегического процесса в системе государственного стратегического планирования в США играет Федеральный закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performance Results Act, 1993, 8), согласно которому каждый федеральный орган должен подготовить, доложить Президенту и Конгрессу США и представить на портале новый стратегический план к первому понедельнику февраля следующего года после вступления вновь избранного Президента США.
36 Стратегический план разрабатывается начиная с финансового года его опубликования на период не менее четырех лет, однако ведомство вправе разрабатывать его и на более длительную перспективу. Стратегические планы федеральных органов публикуются одновременно с президентским проектом бюджета (февраль) на очередной финансовый год. Для того чтобы поставленные цели учитывались в проекте бюджета и плане работы ведомства на следующий год, федеральным органам рекомендуется подготовить проект Стратегического плана на год к сентябрю предшествующего опубликованию проекта бюджета года.
37 Законом установлены также процедура отчетности (Annual Performance Report) и порядок действий при невыполнении планов; необходимость определения приоритетов федерального правительства и агентств (министерств), конечных эффектов (результатов) и требуемых улучшений в управлении на федеральном уровне для обеспечения конечного результата; персональная ответственность за достижение результатов. Учреждается институт главных исполнителей (Chief Operating Officers) агентств (должность утверждается в каждом агентстве с определенными функциями)23.
23. См.: Актуальный опыт зарубежных стран по развитию государственных систем стратегического планирования. Ч. 2 / А.В. Клименко, В.А. Королев, Д.Ю. Двинских и др. М., 2016. С. 4–19; An official website of the United States government. URL: >>>> (дата обращения: 26.03.2020); Система стратегического планирования США. URL: >>>> (дата обращения: 26.03.2020).
38 В нашем государстве основным нормативным правовым актом в сфере стратегического прогнозирования является Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (в ред. от 23.06.2016 г. № 210-ФЗ , от 03.07.2016 г. № 277-ФЗ , от 30.10.2017 г. № 299-ФЗ , от 31.12.2017 г. № 507-ФЗ ) «О стратегическом планировании в Российской Федерации»24, который заменил уже упомянутый Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Вновь принятый нормативный правовой акт должен по замыслу его создателей заложить правовой фундамент для системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития. Функционирование такого рода системы, как предполагается, будет способствовать оптимизации перехода от текущего состояния социально-экономических отношений до желаемого.
24. См.: СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. I), ст. 3378.
39 Согласно Указу Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 (в ред. от 19.07.2018 г. № 444) «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»25 Правительство РФ должно обеспечить устойчивый естественный рост численности населения страны; повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 г. — до 80 лет); устойчивый рост реальных доходов граждан, а также рост уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции; снижение в два раза уровня бедности; улучшение жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно; ускорение технологического развития страны, увеличение количества организаций, осуществляющих технологические инновации, до 50% их общего числа; ускоренное внедрение цифровых технологий в экономике и социальной сфере.
25. См.: СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817.
40 Отмеченная в Указе Президента РФ необходимость повышения уровня инновационного развития предприятий приобретает особую значимость в условиях экономического кризиса и санкционного давления на Российскую Федерацию. Между тем, как показывает исследование, эти неблагоприятные факторы не оказали значительного влияния на модель инновационного поведения компаний, а снижение инновационной активности связано в основном со среднесрочными тенденциями развития инновационных процессов и неблагоприятной макроэкономической динамикой26.
26. См.: Грасмик К.И. Инновационная активность предприятий российской промышленности в условиях экономического кризиса // Проблемы прогнозирования. 2018. № 5. С. 156–165.
41 Правительство РФ в соответствии с Указом Президента РФ также должно обеспечить вхождение Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира, темпы экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности, в т.ч. инфляции на уровне не выше 4%.
42 Кроме того, документом предусмотрено «создание в базовых отраслях экономики, прежде всего в обрабатывающей промышленности и агропромышленном комплексе, высокопроизводительного экспортно-ориентированного сектора, развивающегося на основе современных технологий и обеспеченного высококвалифицированными кадрами».
43 Согласно Указу Президента РФ Правительству РФ к 2024 г. необходимо обеспечить доступным жильем семьи со средним достатком, в т.ч. создать возможности для приобретения (строительства) ими жилья с использованием ипотечного кредита, ставка по которому должна быть менее 8%. Президент РФ поручил Правительству РФ утвердить среднесрочный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 г., который разрабатывается с учетом основных направлений налоговой, бюджетной и таможенно-тарифной политики.
44 Во исполнение поручения Президента РФ на заседании Правительства РФ 27 сентября 2018 г. был рассмотрен и одобрен документ о приоритетах социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период - Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2024 года, в которых вопросам прогнозирования в приоритетных направлениях социально-экономического развития отведено значительное место (прогнозируемые объемы грузо- и пассажироперевозок; прогнозируемые потребности социально-экономического развития Российской Федерации для обеспечения энергетической безопасности страны; развитие единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, внедрение аппаратно-программных комплексов и технических средств мониторинга, прогнозирования и поддержки принятия решений, информирования и оповещения населения о чрезвычайных ситуациях и угрозе стихийных бедствий; федеральные инфраструктурные ограничения и демографический прогноз в разрезе территорий Российской Федерации)27.
27. См.: URL: >>>> (дата обращения: 26.03.2020).
45 Президент РФ утвердил также Стратегию экономической безопасности на период до 2030 года28, которая направлена на обеспечение противодействия вызовам и угрозам экономической безопасности; предотвращение кризисных явлений в ресурсно-сырьевой, производственной, научно-технологической и финансовой сферах; недопущение снижения качества жизни населения.
28. См.: Указ Президента РФ от 13.05.2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2017. № 20, ст. 2902.
46 Документ определяет основные угрозы экономической безопасности, к которым относятся: стремление развитых государств использовать свои преимущества, в том числе информационные технологии, в качестве инструмента глобальной конкуренции; рост частной и суверенной задолженности, разрыв между стоимостной оценкой реальных активов и производственных ценных бумаг; ограничения доступа к международным финансовым ресурсам и современным технологиям; колебания на мировых товарных и финансовых рынках; изменения структуры мирового спроса на энергоресурсы и развитие «зеленых» технологий; создание межгосударственных экономических объединений без участия Российской Федерации; уязвимость финансово-банковской системы; исчерпание экспортно-сырьевой модели экономического развития; отсутствие российских несырьевых компаний среди глобальных лидеров мировой экономики; недостаточный объем инвестиций в реальный сектор экономики; отставание в сфере передовых технологий; исчерпание действующих месторождений; низкая конкурентоспособность российского несырьевого экспорта; недостаточное развитие транспортной и энергетической инфраструктуры; несбалансированность национальной бюджетной системы; сохранение значительной доли теневой экономики; недостаточно эффективное госуправление; высокий уровень криминализации и коррупция в экономической сфере; недостаточность трудовых ресурсов и т.д.
47 В условиях, когда позиции значительной части национальных правительств ослаблены интернационализацией рынков и становлением всевозможных транснациональных образований, основными из которых являются многонациональные компании и международные финансовые учреждения29, среди главных целей государственной политики в экономической сфере: укрепление экономического суверенитета Российской Федерации; повышение устойчивости экономики к воздействию внешних и внутренних вызовов; обеспечение экономического роста; поддержание научно-технического потенциала развития экономики; поддержка оборонно-промышленного комплекса; повышение уровня качества жизни населения.
29. См.: Конина М. Черты современной геоэкономики // Международные процессы. 2018. № 2. С. 186–196.
48 Среди основных направлений государственной политики в области обеспечения экономической безопасности: развитие системы госуправления, прогнозирования и стратегического планирования; обеспечение устойчивого роста реального сектора экономики; разработка и внедрение современных технологий, стимулирование инновационного развития; развитие национальной финансовой системы; укрепление единства экономического пространства Российской Федерации; повышение эффективности внешнеэкономического сотрудничества; обеспечение безопасности экономической деятельности; развитие человеческого потенциала.
49 Стратегия реализовывается в два этапа:
50 первый этап (до 2019 г.): разработка и реализация мер в целях обеспечения экономической безопасности, совершенствование механизмов мониторинга;
51 второй этап (до 2030 г.): выполнение мер по нейтрализации вызовов и угроз экономической безопасности.
52 Таким образом, предмет правового регулирования нормативного правового акта Российской Федерации значительно шире Стратегического плана США, поскольку включает в себя прогнозирование, программно-целевое планирование и стратегический контроль социально-экономического развития государства. При этом, исходя из официального аутентичного толкования, под прогнозированием следует понимать деятельность по разработке научно обоснованных представлений о направлениях и результатах социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов, определению его параметров, достижение которых обеспечит реализацию целей и приоритетов социально-экономической политики.
53 В основу процесса разработки документов государственного стратегического планирования Российской Федерации положен прогноз научно-технологического развития на долгосрочный период, который разрабатывается каждые шесть лет на период двенадцать и более лет. В свою очередь, с учетом указанного прогноза осуществляется разработка прогноза социально-экономического развития на долгосрочный период также каждые шесть лет на период 12 и более лет. Акцентируя внимание на методологическом аспекте, отметим, что такой прогноз разрабатывается на вариативной основе и содержит, в частности, определение вариантов внешних условий развития страны в долгосрочной перспективе, показатели вариантов прогноза на долгосрочный период и других вариантов, учитывающих изменения как внутренних, так и внешних условий развития.
54 Финализацией правовой политики в экономической сфере может стать обоснование, разработка и принятие Стратегии развития правовой системы Российской Федерации с обозначением в ней направлений правовой политики в условиях экономической трансформации, а также средств, методов и форм правового воздействия на социально-экономические процессы с учетом прогноза социально-экономического развития государства. Такая Стратегия могла бы стать составной частью нормативного правового акта о стратегическом планировании.
55 Заключение
56 Неотъемлемым элементом в системе правовых форм осуществления государственного регулирования экономики наряду с управлением, государственным контролем и нормативным правовым регулированием является государственное прогнозирование.
57 При формировании региональной внешнеэкономической стратегии Российской Федерации на евразийском направлении и определении правового инструментария для ее реализации необходимым является осуществление системного анализа, а также поискового и нормативного прогнозирования исходя из положений следующих взаимосвязанных ключевых документов в сфере государственного стратегического планирования на федеральном уровне: Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Стратегии экономической безопасности, Стратегии национальной безопасности, Стратегии развития информационного общества, Доктрины информационной безопасности, Стратегии инновационного развития, Основных направлений деятельности Правительства до 2024 года.

References

1. Agamirov K.V. Legal forecasting as a factor of improvement of the Russian legal system // Zhurnal rossijskogo prava. 2018. No. 8. P. 25 - 36 (in Russ.).

2. The state development through strategic planning: actual foreign experience. Part 2 / A.V. Klimenko, V.A. Korolev, D. Yu. Dvinskikh, etc. M., 2016 (in Russ.).

3. Al'bov A.P., Shulepova I.V. Legal forecasting in the absence of a scientifically developed economic strategy // Uchenye trudy Rossijskoj akademii advokatury i notariata. 2018. No. 2. P. 16–21 (in Russ.).

4. Baranova M.V. An exception to the rules as technical and legal means of the advancing law-making // Vestnik Saratovskoj gosudarstvennoj juridicheskoj akademii. 2018. No. 1. P. 82–90 (in Russ.).

5. Berg L.N. About the main epistemic problems of modeling for legal influence // Gosudarstvo i pravo. 2018. No. 3. P. 95–98 (in Russ.).

6. The future as object of management // Ne rasstanus' s molodezh'ju, budu...: sb. nauch. st. k 80-letiju prof. Yu. R. Vishnevskogo / ed. Yu. R. Vishnevsky. Yekaterinburg, 2018. P. 121–128 (in Russ.).

7. Grasmik K.I. Innovative activity of the enterprises of the Russian industry in the conditions of an economic crisis // Problemy prognozirovanija. 2018. No. 5. P. 156–165 (in Russ.).

8. Gromov E.I. The management of sustainable development of rural territories // Jekonomika i predprinimatel'stvo. 2018. No. 4. P. 355–364 (in Russ.).

9. Zaloilo M.V. Strategic planning in ensuring efficiency of law-making // Zhurnal rossijskogo prava. 2018. No. 4. P. 43–53 (in Russ.).

10. Konina M. Features of modern geoeconomics // Mezhdunarodnye processy. 2018. No. 2. P. 186–196 (in Russ.).

11. Rudenko M.N., Dolganova Ya. A. 2018. A research and assessment of the factors influencing functioning of the regional mechanism of economic security // Nacional'nye interesy: prioritety i bezopasnost'. Vol. 14. 2018. No. 3. P. 465–479 (in Russ.).

12. Terekhova S.V., Kabanova E.E. Problems and the prospects of development of strategic planning in the Russian Federation // Novoe pokolenie. 2018. No. 15. P. 166–171 (in Russ.).

13. Khabriyeva T. Ya., Chernogor N.N. The law in the conditions of digital reality // Zhurnal rossijskogo prava. 2018. No. 1. P. 85–102 (in Russ.).

14. An application of genetic programming to economic forecasting / Li Kangshun, Zhangxin Chen, Yuanxiang Li and Aimin Zhou // Current Trends in High Performance Computing and Its Applications / ed. Wu Zhang, Weiqin Tong, Zhangxin Chen, and Roland Glowinski. Berlin, 2005. P. 71–80.

15. Gretchikhin A.A. Modern theories of economic forecasting and short-term fluctuation // Risk and uncertainty: proceedings of a conference held by the International Economic Association / ed. K. Borch and J. Mossin. London, 1968. P. 395–404.

16. Holden K., Peel D. A. Combining economic forecasts // Journal of the Operational Research Society. 1988. Vol. 39. No. 11. P. 1005–1010.

17. Lin Jian, Bangzhu Zhu. A novel kernel clustering algorithm based selective neural network ensemble model for economic forecasting // Advances in Computation and Intelligence / ed. Lishan Kang, Yong Liu and Sanyou Zeng. Berlin; Heidelberg, 2007. P. 310–315.

18. Lin Jian, Bangzhu Zhu. A novel neural network ensemble system for economic forecasting // Advanced Intelligent Computing Theories and Applications. With Aspects of Contemporary Intelligent Computing Techniques / ed. De-Shuang Huang, Laurent Heutte and M. Loog. Berlin; Heidelberg, 2007. P. 1227–1233.

19. Lin Jian, Bangzhu Zhu. Improved principal component analysis and neural network ensemble based economic forecasting // Intelligent Computing / ed. De-Shuang Huang, Kang Li and G. W. Irwin. Berlin; Heidelberg, 2006. P. 135–145.

20. Luo Da-rong, Kai-zhong Guo, Hao-ran Huang. Regional economic forecasting combination model based on RAR+SVR // Fuzzy Information & Engineering and Operations Research & Management / ed. Bing-Yuan Cao and Hadi Nasseri. Berlin; Heidelberg, 2014. P. 329–338.

21. Ozherelev V. N, Ozhereleva M. V. Cross-country comparisons as an instrument of economic forecasting // Studies on Russian Economic Development. 2018. Vol. 29. No. 4. P. 442–446.