Financial and legal transformations in the XVIII century. Financial and legal state of Peter I
Table of contents
Share
Metrics
Financial and legal transformations in the XVIII century. Financial and legal state of Peter I
Annotation
PII
S102694520012237-1-1
DOI
10.31857/S102694520012237-1
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Konstantin Belsky 
Occupation: Professor of the Russian state University of justice
Affiliation: Russian state University of justice
Address: Russian Federation, Moscow
Edition
Pages
109-120
Abstract

The article analyzes the financial reforms of Peter I, taking into account all existing institutions of Financial Law in this era: tax, budget, financial control and issue. Money circulation closely related to finance and law is highlighted. Attention is drawn to the birth of legal science, including the science of Financial Law, during the reign of Peter I.

Keywords
financial reform, colleges, Senate, fiscal officers, poll tax, law
Received
30.06.2020
Date of publication
16.11.2020
Number of purchasers
0
Views
80
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf 100 RUB / 1.0 SU

To download PDF you should sign in

Full text is available to subscribers only
Subscribe right now
Only article
100 RUB / 1.0 SU
Whole issue
792 RUB / 15.0 SU
All issues for 2020
7603 RUB / 152.0 SU
1 Две линии в деятельности Петра I: финансовая и правовая. Читая русских историков об эпохе Петра I и о его деятельности, приходишь к выводу: все преобразования великого реформатора - военные, административные, народнохозяйственные, культурные, вместе взятые, превращались в реформу финансовую. В то же время, вдумываясь в петровские реформы, понимаешь, что вместе взятые они превращались в реформу правовую. При этом обнаруживается, что обе реформы - финансовая и правовая - тесно и даже органично связаны. Такую связь у его предшественников, правителей России, трудно увидеть. В.О. Ключевский справедливо заметил: «Петр I своими понятиями и стремлениями близко подошел к идее правового государства»1, но не в понимании Локка или Монтескьё, а в том смысле, что каждое деяние, затрагивающее интересы государства, должно иметь своим основанием закон.
1. Ключевский В.О. Соч. Т. 4. М., 1958. С. 356.
2 Проводя свои преобразования и выстраивая новое здание России, Петр I осуществил синтез, соединив финансовую деятельность - эмиссионную, налоговую, бюджетную, финансово-контрольную с правовым регулированием. Поэтому глава данной статьи была названа автором «Финансово-правовое государство Петра I».
3 Петр I являлся сторонником правового порядка и полагал, что все подданные государства от министра до ремесленника, купца и крестьянина обязаны соблюдать законы государства. Особое значение праву царь придавал применительно к аппарату управления. Недаром отдельные историки называли государство Петра I «регулятивным». В его государстве видим следующую картину: каждое финансовое учреждение и каждый его служащий руководствуются многочисленными уставами, регламентами, инструкциями, которые определяют их права и обязанности. Некоторые советские историки к такому «регулированию» относились иронически, полагая, что оно способствовало бюрократизации аппарата и оторванности чиновников от народа2. Напротив, В.О. Ключевский относился к подобной регламентации труда служащих положительно. Если дьяк или подъячий, работавшие в приказной системе, считались с начальствующими лицами, то чиновники в аппарате коллегии подчинялись закону, соблюдая государственные интересы. Закон связывал произвол людей, работавших в коллегиях и Сенате, воспитывал и внушал чиновникам чувство законности3.
2. См.: История СССР. Т. 3. М., 1967. С. 240, 241.

3. См.: Ключевский В.О. Указ. соч. С. 194.
4 До Петра I было и работало законодательство, взять хотя бы Соборное уложение 1649 г., но оно не было объектом учебного или научного изучения, т.к. отсутствовали школы, где изучали бы право. В правление Петра I чиновников начали учить праву. Более того, по совету видного немецкого ученого Лейбница, с которым русский царь не раз встречался, в 1724 г. в Петербурге создается Академия наук, где открываются три отдела: математический, естественных наук и юридический. Петр I сделал первый шаг на пути изучения юридических наук, в т.ч. науки финансового права. Для этого у него были основания. В правление Петра I наблюдается подъем законодательной деятельности. Не побоимся сказать, что важную, даже наступательную роль в этом подъеме сыграло финансовое законодательство, которое было зафиксировано в Полном собрании законов Российской империи, изданном в 1830 г. С 1700 по 1709 г. в Собрании было помещено 500 актов, а в следующее десятилетие до конца 1719 г. число их выросло до 1238. Здесь содержались законоположения, регламенты, инструкции, международные договоры. Официальное признание финансового права как отрасли науки нашло выражение в § 15 Общего устава императорских российских университетов, утвержденного Высочайшим указом от 18 июня 1863 г.4
4. См.: ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 38. Отд. 1. № 39752. СПб., 1866.
5 Органы, осуществляющие финансовую деятельность в правление Петра I. После того, как царевна Софья в 1689 г. сошла с политической сцены и престол занял Петр I, новый царь не сразу приступил к реформированию аппарата государственного управления, хотя некоторые сдвиги в этом направлении были сделаны. Боярская дума, или, как ее стали называть «Ближняя канцелярия», продолжала функционировать еще около 20 лет. Отделом думы – канцелярии стал восстановленный Петром I Счетный приказ, который осуществлял функции контрольного ведомства: сюда все приказы обязаны были доставлять еженедельные и ежегодные ведомости о своих доходах и расходах. Затем Счетный приказ по отчетам – ведомостям составлял сводные приходо-расходные ведомости за каждый прошедший год. Счетный приказ был восстановлен только потому, что Петр I, донимаемый расходами, «хотел ежеминутно знать свои наличные средства»5.
5. Ключевский В.О. Указ. соч. С. 148, 149.
6 Боярская дума, продолжая работать в течение первого десятилетия XVIII в., также ведала финансами по военному ведомству, пока сам царь не взял в свои руки ведение финансами в области армии и флота. Нужно сказать, что авторитет Боярской думы в правление Петра I снижался, на ее смену придет другой верховный орган – Сенат.
7 Важным финансовым органом в первое время правления Петра I являлась Бурмистерская палата, или Ратуша, организованная Указом царя от 30 января 1699 г. Указ признавал, что купечеству чинятся «приказные волокиты» и убытки, от которых многие разорялись. Вместо восьми приказов, собиравших прямые и косвенные налоги, создавался единый выборный центр - Ратуша, куда поступали собранные по городам, в т.ч. в Москве, денежные средства: таможенные, кабацкие, стрелецкие и др. Ратуша управляла процессом взимания податей и пошлин с купечества. Ее доход уже к 1701 г. возрос до 1300 тыс. руб. Однако доходы Ратуши, достигавшие в год до 1.5 млн (это был ее бюджет), с трудом оплачивали военные расходы.
8 Важную роль в политической жизни страны, причем не только в царствование Петра I, но и в течение всего XVIII столетия, играл Правительствующий Сенат. Сенату подчинялись все органы исполнительной власти: сначала приказы, затем заменившие их коллегии, в первую очередь коллегии, занимавшиеся военными и финансовыми делами. Сенат стал высшим органом по делам законодательства и управления. Указом Петра I от 2 марта 1711 г.6 на Сенат возлагались финансовые функции: забота об умножении доходов, о честном исполнении расходов, о векселях и торговле, о надзоре за судом и т.д. Все лица и учреждения обязаны были повиноваться Сенату под страхом смертной казни.
6. См.: ПСЗРИ. 1711. Т. 4. № 2330.
9 В числе главных обязанностей Сената были: 1) рассматривать государственные расходы, чтобы отменять ненужные; 2) прилагать усилия к возможно большему сбору денег; 3) осуществлять кодификационные работы и, выслушивая советы прибыльщиков, с царского одобрения вводить новые налоги. Во главе Сената его президентом становился генерал-прокурор. Фактически он становится министром финансов. Кроме того, ему предоставляется законодательная инициатива. Генерал-прокурору был подчинен аппарат фискалов.
10 Финансовые коллегии. Бывая в западноевропейских странах, Петр I несколько раз посетил известного ученого-философа Лейбница и, обсуждая различные проблемы, касался вопросов государственного управления. Лейбниц посоветовал Петру I образовать вместо приказов коллегии и принять за образец шведские коллегии, как хорошо работающие органы исполнительной власти.
11 В 1715 г. Петр I решается реализовать совет Лейбница и в 1718 г. образует девять коллегий по шведскому образцу7. За образец был также принят шведский Устав, который регламентировал обязанности, права и ответственность чиновников. Во главе коллегии стояли президент и вице-президент, каждая коллегия имела свой регламент. В каждой коллегии работало около 15 человек, и каждый заведовал своей частью дела, образуя особое отделение или департамент. Кстати, впервые в русский язык приходит слово «ответственность».
7. См.: ПСЗРИ. 1718. Т. 6. № 3534.
12 Финансовые функции выполняли следующие коллегии. В первую очередь - Камер-коллегия, ведавшая всеми доходами, прямыми и косвенными, а также управлявшая монетным делом8. Камер-коллегия управляла раскладкой и собиранием податей до 1784 г., была ликвидирована Екатериной II за злоупотребления, запущенное делопроизводство и отчетность9. Затем нужно назвать Штатс-контор-коллегию, ведавшую государственными расходами, составлявшую роспись расходов на армию и флот, аппарат управления. Кроме того, данная коллегия ведала казенными подрядами, откупами, продажей казенных товаров, таможенными сборами, упразднена в 1801 г. Функции Ревизион-коллегии определялись формулой: «веди счет всех государственных приходов и расходов, обнаруживай кражи государственных денег».
8. См.: ПСЗРИ. 1718. Т. 5. № 3295.

9. См.: ПСЗРИ. 1784. Т. 22. № 16096.
13 Камер-коллегия являлась преемницей Приказа Большой казны в течение всего XVIII в. и выполняла в некотором роде функции Министерства финансов. Ей подчинялась Монетная контора, которая была не только органом по выпуску денег, но также учреждением, принимавшим и хранившим серебро. У нее имелась еще одна финансовая функция: контора была первым зародышем кредитных учреждений, ей было разрешено выдавать ссуды.
14 Губернаторы и воеводы. Для того чтобы государственный бюджет не был дефицитным и мог содержать постоянно воюющую армию и флот, Петр I в 1708–1709 гг. проводит губернскую реформу, поделив страну на восемь губерний (Московская, Смоленская, Киевская и т.д.). Каждая губерния охватывала ряд прежних регионов (воеводств) во главе с прежними руководителями (воеводами). На губернатора и воеводу Петр I возложил обязанность поднять уровень поступления доходов в государственную казну10.
10. См.: Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864.
15 Ежегодно Камер-коллегия направляла губернаторам и подчиненным или воеводам для каждой губернии и провинции окладные книги, в которых содержались: наставления о ведении настольной приказной книги; способы приема каждого дохода; размеры дохода с каждого двора; требование письменного извещения плательщика. Заметим, что важное значение как при подворном, так и при подушном обложении имел воевода, т.к. он был ближе к плательщику, чем губернатор. В правление царя Алексея Михайловича у воеводы был несколько иной служебный статус: ему разрешалось оставлять часть денежных средств на обустройство своего региона (мосты, дороги, почтовые станции).
16 Корень губернской реформы заключался в военно-фискальной политике Петра I: налоговые доходы расходовались на общегосударственные, преимущественно военные нужды, местные нужды игнорировались11. Иными словами, губернская реформа проводилась исключительно в финансовых и военных интересах. Губернаторы могли оправдывать своё назначение на должность, объединив все собранные в губернии денежные средства и в назначенное время доставить их в Москву, сообщив об этом в Камер-коллегию.
11. См.: Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. СПб., 1905.
17 Тяглые и не тяглые сословия. Охарактеризовав финансовые органы государственной власти, осуществлявшие взимание податей, к месту для полноты понимания будет сказать о тяглых сословиях, которые их платили, и тех, которые были от них освобождены почти до середины XIX в.
18 Уплачивали подати два сословия: крестьянство и созревшее к тому времени купечество (или, если шире сказать, посадское население, жившее в крупных городах и крупных селениях).
19 Основным тяглым сословием являлось крестьянство, пахавшее землю и собиравшее осенью урожай – плоды земледелия, часть которых оставлялась помещику, а третья часть реализовывалась на торгах в городе, уплачивалась сначала подворная, а позже подушная подать государству. Если в XVI в. крестьянин был свободным человеком, в XVII в. – относительно свободным, то уже в первой четверти XVIII в. он был прикреплен Соборным уложением 1649 г. к земле и к хозяину – помещику, но еще не превратившись в его частную собственность12. Этот процесс не совсем точно резюмировал видный русский историк М.П. Погодин, признавая, что крепостное право (начиная с Судебника 1497 г.) как-то само собой и правовыми средствами, и ходом самой жизни, де-факто завершилось полностью при Петре I, который любил «немецкий порядок». Однако процесс закрепощения крестьянства не завершился в петровское правление ни де-факто, ни де-юре. В царском законодательстве не встречаем закона, который прикреплял крестьянина к помещику лично, превращая его в частную собственность. В правление Петра I государство по целому ряду вопросов защищало крестьянина от произвола помещика – землевладельца. Так, если последний хотел перевести крестьянина из одной деревни в другую, то ему необходимо было обратиться за разрешением в Камер-коллегию.
12. См.: Соборное уложение 1649 г. М., 1961.
20 На этот аспект указывал современник петровской эпохи И.Т. Посошков: «По моему мнению, царю более помещиков надлежит крестьян беречь, т.к. помещики владеют ими временно, а царю они всегда вековые и крестьянское богатство царственное, а нищета крестьянская оскудение царственное»13. По справедливому мнению В.О. Ключевского, де-факто крестьяне станут частной собственностью дворянства в правление Екатерины II, во вторую половину XVIII в.
13. Посошков И.Т. Книга о скудости и богатстве и другие сочинения. М., 1951. С. 182, 183.
21 Другим тяглым сословием первой четверти XVIII в. являлось посадское население, в котором особо выделялось купечество. Города в XVII–XVIII вв. быстро росли. Это были острова и островки торговли, ремесла, зодчества. Они обустраивались церквями, каменными домами, частными и общественными, местами для торгов и ярмарок. В основном они заселялись ремесленниками, строителями – плотниками, купцами. Ремесленники резных специальностей (кузнецы, кожевники, гончары, извозчики) селились отдельно в своей части города. Купцы жили тоже отдельно, в своем районе. Посадское население так же, как и крестьянство, платило налоги государству.
22 Д.А. Толстой в своей книге по истории русских финансов сообщает о сословиях и лицах, освобожденных от податей в предыдущие столетия и в XVIII в. К ним относились: 1) служилые люди – дворянство и растворившееся в нём боярство; 2) духовенство, хотя с земель, принадлежавших этому сословию, в отдельные периоды взимались налоги; 3) бедные, старые, больные, инвалиды14.
14. См.: Толстой Д.А. История финансовых учреждений России со времени основания государства до кончины Императрицы Екатерины II. СПб., 1848.
23 Подати, поступавшие в бюджет - казну в правление Петра I. Слово «подати» появилось в русском языке в XVII в. Несмотря на некоторую архаичность, оно остается и используется и как обобщающее понятие, включает в себя налоги, сборы и пошлины. Исторически подати подразделялись на натуральные и денежные. Данную классификацию видим уже во время основателя русского государства Рюрика, она продержалась до середины XIX в. По мнению Д.А. Толстого, в том государстве, где промышленность и торговля не слишком распространены и где денежное обращение находится на низком уровне, подати уплачиваются как натуральные, так и деньгами. В России в XVIII в. подати платились деньгами, натурой, ремесленными изделиями. Жители лесистых областей платили подать шкурами разных зверей: белок, горностаев, соболей. Иногда с пахотных крестьян подать взималась хлебом.
24 Даже при Екатерине II, несмотря на введение бумажных денег и нормальное денежное обращение, подать натурой не исчезла, и отдельные губернаторы просили у императрицы согласие на то, чтобы крестьяне половину податей уплачивали хлебом. С подобной просьбой к ней постоянно обращался губернатор граф Броун15. Правда, платежи натурой имели место также в европейских странах, например, в дореволюционной Франции, образуя в совокупности с денежными налогами отдельную часть. В правление Петра I подати уплачивались как деньгами, так и натурой.
15. См.: там же.
25 Прибыльщики. Вступив на престол, Петр I поставил своей задачей реформирование всех сторон Московского государства. Главные стороны для него – военная, финансовая и правовая. Как царь и реформатор Петр I застал в области финансов подворное обложение. Старое поземельное (посошное) обложение не устраивало его отца Алексея Михайловича, и он заменил его более прибыльным и простым подворным обложением. Сколько было у крестьян земли, об этом постепенно забывали государственные деятели. Подворное обложение не устраивало Петра I при размахе его реформ и постоянном ведении войн, в отдельные годы одновременно с двумя государствами. Подворное обложение крестьян и посадского населения приводило к дефициту бюджета. Денег не хватало на содержание армии и флота. Чтобы находить объекты для налогового обложения, царь создает институт прибыльщиков.
26 Петр I понимал, что налоговая система должна быть соразмерна налоговой платежеспособности народа, что налоги, увеличивая казну, не должны мешать производительности труда крестьянина, купца, ремесленника. Но на практике он держался правила: «собирать денег как можно больше», что нарушало правило, сформулированное римским императором Тиберием: «овцу стригут, чтобы иметь шерсть, но с нее не сдирают шкуру».
27 Финансовые трудности с началом длительной Северной войны потребовали новых налогов, пошлин и сборов. Задача прибыльщиков заключалась в том, чтобы изобретать налоги, находить объекты обложения налогом, сбором, пошлиной. В.О. Ключевский назвал таких «помощников» прибыльщиками16. Отсюда появились налоги на бороды, гробы и т.д.
16. См.: Ключевский В.О. Указ. соч. С. 129, 130.
28 Основным объектом налогового обложения почти в течение всего правления Петра I (до 1724 г.) являлось подворное обложение, которое сводилось к тому, что центральные налоговые органы определяли общую сумму налога на город, уезд, село, а общины распределяли его на каждый двор. Подворное обложение не удовлетворяло царя, т.к. регулярно приводило к дефициту бюджета, особенно в 1703 и 1710 гг. Вкратце назовем другие платежи, поступавшие в бюджет – казну в данное время.
29 Косвенные налоги с предметов внутреннего производства и продажи таких товаров, как сахар, табак, крепкие напитки. Косвенный налог с крепких спиртных напитков всегда приносил в России большие доходы. Плюс и одновременно минус этого товара заключался в том, что он находил обширный и верный сбыт во всех сословиях. Петром I табак был также включен в число акцизных товаров. В XVII в. его продажа достаточно сурово наказывалась. К косвенным налогам относились таможенные сборы, их платили дважды – за доставку товаров и за их продажу.
30 К традиционным платежам в бюджет - казну, которые взимались в Московском государстве в XVII в., так и при Петре I, следует отнести сбор (пошлину) за особые оказываемые правительством услуги. Пошлина уплачивалась при заключении сделок между частными лицами, требующими их утверждения правительством. Такое утверждение осуществлялось посредством выдачи документа, сделанного из гербовой бумаги, которая впервые появилась в царствование Петра I.
31 В правление Петра I действовали налоги, взимаемые в Московском государстве в XVII в.: чрезвычайные налоги, «так называемые запросные деньги», которые в кризисные периоды требовались все чаще и чаще; пищальные деньги, стрелецкие деньги, полоняночные деньги. Финансовая система была в определенной степени запутанной, часто подати имели временное и местное значение.
32 Все вышеперечисленные доходы (начиная с подворного обложения и заканчивая уплатой пошлин за получение казенных документов) не покрывали расходов, возраставших с каждым новым бюджетным годом. Прибыльщики не сидели сложа руки, зная царский лозунг: брать налоги со всего, с чего только возможно. По их совету царь вводит новые платежи: экономические, канцелярские, земельные сборы, соляной доход, оброчные сборы, платежи хлебом. Источником доходов являлись и земельные богатства православной церкви. Сбором доходов с церковных земель ведал Монастырский приказ. Платежи взимались хлебом и деньгами со всех монахов монастырей. Военные действия против Швеции способствовали введению экстренных прямых налогов – драгунского, корабельного, подводного. Сборов в казну в правление Петра I так много, что их трудно подсчитывать. Появляются сборы с рыбной ловли, ульев, бань, хомутов, водопоя, за ношение старомосковской одежды. Появились новые сборы: гербовый, крепостной с дарственных и долговых обязательств. Указом 1705 г. налогом облагалась борода, за нее платили даже дворяне. С этого же года облагались налогом дубовые гробы. В.О. Ключевский так отзывался об этом налоге: эта последняя роскошь древнерусского зажиточного человека была отобрана у продавцов в казну, которая продавала ее вчетверо дороже17.
17. См.: там же. С. 134.
33 Историки признают, изучая финансовую политику Петра I, что в его правление насчитывалось до 40 видов различных косвенных налогов и сборов. Ключевский, пожалуй, лучше других историков разбиравшийся в финансовых делах Петра I, писал: «Война была главным движущим рычагом преобразовательной деятельности Петра, военная реформа – ее начальным моментом, устройство финансов – ее конечной целью»18. Царь, однако, полагал, что его финансовое устройство в стране не завершено. Он создавал постоянную армию и военный флот, у которых должен быть более надежный финансовый источник, чем подворное обложение.
18. Ключевский В.О. Курс русской истории. Т. 4. М., 1937. С. 64.
34 В 1718 г. после смерти французского короля Людовика XIV, который не любил, как он выражался, «русского варвара», Петр I посетил Францию. В Россию этот человек, на перстне которого было выгравировано «всегда в числе учеников», привез библиотечку из книг европейских юристов (Деламар, Пуффендорф, Гуго Гроций) и идею подушной подати.
35 Петр I немедленно приступил к действиям по замене подворного обложения обложением подушным, начав с переписи населения. Указ о производстве переписи был издан 26 ноября 1718 г. В нем царь предписывал перечислить все сельское население мужского пола, все «не обходя от старого до самого последнего младенца»19. Была проведена перепись населения: число душ мужского пола колебалось от 5 до 6 млн. Петр I произвел поголовное прикрепление к земле, это было достигнуто посредством ревизии, в которую должны были вноситься все люди мужского пола. Окладной, т.е. податной единицей, являлась «ревизская душа». «Ревизская душа» - это мужчина любого возраста, являвшийся объектом обложения подушной податью. Отсюда возникли т.н. «чичиковские мертвые души» Гоголя.
19. См.: ПСЗРИ. 1718. Т. 5. № 3245.
36 Подушный налог – один из древнейших методов обложения, его называют также поголовной податью. Налог отражал каждого мужчину безотносительно к его доходу, а в России – безотносительно к возрасту. Налог назвали подушным, т.к. критики говорили, что он выплачивается с души.
37 Сбор подушной подати был начат только со второй трети 1724 г. Он почти вдвое увеличил доходную часть бюджета 1724 г. Подушная подать становится основным прямым налогом в России в XVIII–XIX вв., введенным Петром I взамен подворного обложения. Подушной податью облагались все мужчины независимо от возраста, принадлежавшие к податным сословиям (крестьяне, посадское население, купцы)20. Образцом для подушной подати послужил французский налог талья21. Первоначально размер подушной подати был установлен в 80 коп. в год с души. Старообрядцы вплоть до 1782 г. подушную подать платили в двойном размере. Забегая вперед, заметим, что в связи с падением курса рубля и финансовыми трудностями, вызванными войнами против Турции за возвращение Черноморского побережья в эпоху Екатерины II, в 1794 г. подушная подать с крестьян была увеличена до 1 руб. с человека. Была отменена в ходе либеральных реформ Александра II в 1887 г. Министром финансов Н.Х. Бунге для европейской России, а в 1899 г. – для Сибири.
20. См.: Алексеенко М. Подушная подать в России. Харьков, 1870. С. 17.

21. Талья – постоянный прямой налог во Франции в ХV - ХVIII вв. Была введена как временный налог в правление Людовика IX Святого (1226 - 1270) с образованием постоянной армии. Уплачивалась крестьянами (третьим сословием).
38 Подушная подать являлась тяжелым феодальным налогом, а потому ее взимание сопровождалось огромными недоимками. Достаточно назвать следующую цифру: с 1720 по 1732 г. казна Российской Империи потеряла от недоимок более 7 млн руб.22 У подушной подати было много противников. Подать своей тяжестью и охватом всех мужчин без разбора приводила в удивление императоров и императриц. Екатерина I, жена Петра I, хотела освободить от нее людей, неспособных к работе, полагая, что возраст плательщиков может быть от 10 до 60 лет, как в Швеции. Екатерина II также пыталась исправить закон о подушной подати и Указом от 25 мая 1775 г. освободила от нее купечество, заменив ее процентным сбором с объявленного капитала23. Можно полагать, что и другие правители России находили подушную подать несправедливой, но в XVIII в. она составляла около 50% всех доходов в бюджете государства. Несправедливой данную подать находили те, кто был сторонником петровских реформ. Вот как выражался о подушной подати И.Т. Посошков с его глубоко православным подходом: «В счислении душевном не чаю я проку быть; понежа душа вещь неосязаемая и цены неимущая: надлежить ценить вещи грунтованные»24. Он исходит из того основного положения, что в государстве, где люди богаты, богато и государство. Худой тот сбор, который казну царю собирает и людей разоряет.
22. См.: Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Кн. 10. М., 1963. С. 477.

23. См.: Кованько П.Л. Главнейшие реформы, проведенные Н.Х. Бунге в финансовой системе России. Киев, 1901. С. 19, 20.

24. Посошков И.Т. Соч. Т. 1. М., 1842. С. 3.
39 Денежное обращение и купечество в правление Петра I. На исходе XVII в. русским «рудознатцам» удалось найти серебро в Сибири близ Нерчинска, а правительству построить сереброплавильный завод, который поправил положение с чеканкой серебряной монеты и денежным обращением в Московском государстве, хотя проблему не решил до конца. На этот недостаток по-прежнему жаловалась казна практически в течение всего XVIII столетия, так что поиски серебра продолжались и при Екатерине II. Этот недостаток мешал московскому правительству налаживать полноценное денежное обращение. Правительство в середине XVII в. в поисках денежных средств для расходов на армию осуществило денежную реформу, причем эта реформа повредила нормальному денежному обращению, что вызвало волнения населения Москвы.
40 Петр I с первых дней правления, задумывая преобразования в России, в течение всей своей жизни стоял перед проблемой поиска денежных средств на их проведение. Первоначально правительство Петра I приняло решение получать денежные средства в казну и расходовать их на армию и флот путем проведения денежной реформы и на ее основе денежного обращения. В известной степени царь пошел по дороге отца Алексея Михайловича. Правительство стало выпускать новые деньги с уменьшенным количеством серебра. Только за три года (1701 - 1703), в течение которых полным ходом шла чеканка новой монеты, бюджет получил 1.9 млн руб. чистой прибыли. Но порча денег не могла быть постоянной, поскольку вызывала инфляцию, падение рубля и недовольство населения. В торговле шло повышение цен, а в финансовую систему государства вносилась дезорганизация. Боясь опыта «медного бунта» 1662 г., правительство Петра I использовало метод не совсем законной эмиссии редко и осторожно25.
25. См.: История СССР. С. 215.
41 «Порча» монеты, которая практиковалась как в Западной Европе, так и в России, являлась финансовым способом увеличения денежных средств26, имевшем серьезные риски и минусы. Однако у финансового способа (метода) в его отношении к денежному обращению есть несомненные достоинства. Вот что об этом говорил Е.И. Ламанский: «Рассматривая избранный нами предмет, денежное обращение, мы должны проследить его не столько в численном выпуске денег, сколько в ближайшем влиянии их на государственное хозяйство»27. Из этих слов можно сделать следующий вывод: к денежному обращению положительно относились все правители Русской земли, начиная с Рюрика. Но их отношение к торговле едва ли можно назвать чрезмерно активным: они осуществляли контроль за торговлей, купечеством и за доходами, поступавшими в казну. Петр I в отличие от своих предшественников на престоле глубже посмотрел на денежное обращение, понял его огромный творческий потенциал, принял участие в том, чтобы раздвинуть внутриторговые и внешнеторговые границы, придать российскому денежному обращению мировые масштабы. По мнению В.О. Ключевского, главной причиной войны со Швецией было не столько возвращение северо-западных русских земель, сколько желание приобрести хотя бы одну гавань на Балтийском море и дать толчок внешней торговле28.
26. См.: Ламанский Е.И. Исторический очерк денежного обращения в России с 1650–1817 // В кн.: Сборник статистических сведений о России. Кн. 2. СПб., 1851. С. 71 - 80.

27. Там же.

28. См.: Ключевский В.О. Соч. Т. 4. С. 53, 54.
42 Основная ценность денежного обращения для молодого развивающегося государства заключалась в позитивных возможностях тех, кто, профессионально принимая участие в купле-продаже, богател, создавая стартовый капитал, чтобы затем осуществить переход к построению мануфактур, заводов, магазинов и т.д. Петр I отлично понимал, что в процессе денежного обращения деньги делают деньги и производят материальные ценности. Здесь к месту процитировать видного дореволюционного финансиста В.П. Безобразова: «Вместе с тем деньги вследствие самого значения своего как орудия, посредника обмена, служат к накоплению и сохранению капитала»29.
29. Безобразов В.П. О некоторых явлениях денежного обращения в России. М., 1963. С. 28.
43 Петр I полагал, что денежное обращение не может быть масштабным в государстве без помощи государства купечеству. Царь, человек любознательный, объехавший Западную Европу, осознавал, что денежное обращение не будет продуктивно работать при малочисленном купечестве и отсутствии хороших дорог – сухопутных и водных. Высоко оценивая торговлю, Петр I многое сделал, чтобы в его правление купечество как сословие крепло и находилось на подъеме. Он хорошо усвоил истину, что от торговли или, говоря по-другому, денежного обращения «все прочие благоучрежденные государства процветают и богатятся»30.
30. История СССР. С. 205.
44 Купеческие капиталы на ниве денежного обращения начали возникать в последние десятилетия XVII – первые десятилетия XVIII в. Первая четверть XVIII столетия отмечена дальнейшим укреплением рыночных связей, приобретавших уже всероссийский характер. Центрами складывающегося всероссийского рынка были Москва, Новгород, Киев, Казань. Так, Москву с торговыми целями посещали крестьяне, торговавшие хлебом, купцы, представлявшие более чем 150 других городов и уездов страны. Развитию хлебного рынка способствовали систематические казенные закупки хлеба для армии и для нужд винокурения. Иностранцев, посещавших Московское государство, удивляло широкое развитие торговли в стране. Купеческие капиталы росли как на дрожжах. Действуя преимущественно в сфере обмена, купцы не только торговали, но также вкладывали свои капиталы в производство, т.е. в строительство мануфактур и заводов, где производились различные товары, необходимые государству и населению. В начале XVIII в. мануфактуры и заводы строило преимущественно государство, затем их стали сооружать частные лица – богатые купцы. Всего в конце первой четверти XVIII в. в России насчитывалось 25 текстильных мануфактур, через 25 лет уже работало 50.
45 Крестьянство расслаивалось, от него постепенно отделялось купечество, которое формировалось почти в каждом относительно крупном русском, татарском, украинском городе. Петр I способствовал формированию купечества как сословия и проводил политику меркантилизма, выражавшуюся в предоставлении отечественным купцам льгот, в ограждении их от иностранной конкуренции. Предоставление льгот сказывалось на вовлечении купеческого капитала в промышленное производство. Уже к концу первой четверти XVIII в. продукция частных предприятий значительно превышала продукцию государственных предприятий31.
31. См.: там же. С. 204.
46 Внешняя торговля при проведении политики меркантилизма сдерживалась путем взимания высоких пошлин с зарубежных товаров, давая казне немало денег. Охранительный таможенный тариф 1724 г. ограждал отечественную торговлю и промышленность от конкуренции западноевропейских товаров. Ввоз зарубежных товаров регулировался высокими пошлинами. Самые высокие пошлины в 75% от цены товаров устанавливались для товаров, которые производились в России и удовлетворяли отечественный спрос. Но на ввозимую в Россию бумагу устанавливалась более низкая от цены товара пошлина – в 25%, исходя из того, что бумага, которая делается в России, невысокого качества или, как было сказано на языке петровского времени, «делается в России, но только еще в совершенство не приходила»32.
32. Там же. С. 205.
47 Торговле как форме денежного обращения способствовало сельское хозяйство, на которое Петр I также обращал внимание. В первой четверти XVIII в. значительно повысился спрос на сельскохозяйственные продукты, что было связано с увеличением численности армии и с развитием городского, главным образом промышленного населения. Кроме того, мануфактуры нуждались в таком сырье, как лен, конопля, шерсть, кожи. Указ царя в 1715 г. предписывал обучать крестьян возделыванию не только хлебных культур (ржи, пшеницы), но и льна, конопли. На близлежащие ярмарки и городские рынки продукты земледелия привозились как крестьянами, так и помещиками.
48 Деньги как универсальный обменный эквивалент помогал крестьянину приобрести на том же рынке скот (корову, лошадей), строительный материал и, что для него являлось обязательным, заплатить налоги государству и оброк помещику денежными средствами.
49 Сословная принадлежность человека не мешала Петру I ценить талант и ум человека, не преграждала крестьянину или посадскому человеку стать членом более высокого сословия. Крестьянин, имевший постоянное место на городской ярмарке или денежные средства для построения мануфактуры, становился членом купеческого сословия и отличался от прочего населения своими особыми правами и обязанностями. Однако от налогов купец не освобождался и также платил подушную подать наравне с крестьянами.
50 Бюджет - казна. Бюджет страны в правление Петра I был военным бюджетом, т.к. царь в течение всей своей жизни воевал. Петр I реформировал армию по европейскому образцу, создал флот. При нем армия формировалась путем рекрутского набора, она являлась постоянной. В соотношении родов войск численно преобладала пехота, уступая коннице. Но главное в плане военных денежных расходов состояло в следующем: произошел окончательный переход к казенному содержанию армии и флота. Такой переход сильно поднял стоимость их содержания. В системе военного ведомства был образован Генеральный штаб, которого до Петра I не было. В продолжение всего царствования Петра I сухопутная армия росла и дорожала.
51 Наиболее полное представление о военных расходах петровского правления дает бюджет 1724 г., который имел место незадолго до смерти царя, когда тяглое население было обложено подушной податью. Данный бюджет, в котором нашли отражение налоговая система великого реформатора и стоимость его реформ, представлял собой следующую картину. Доходная часть равнялась 8 654 727 тогдашних рублей; расходная часть составляла 5 796 493 руб. того времени. Причем это расходы главным образом на войско и флот, которые доходят до 67% и поднимаются до 75.5%. В.О. Ключевский писал: «Войско стало обходиться стране гораздо дороже, чем оно стоило 44 года назад, когда на него шло меньше половины тогдашнего дохода»33. Если бюджетный доход 1724 г. втрое превосходил доход дефицитного 1710 г., то такой успех объяснялся подушной податью, которая заменила подворную подать и увеличила наполняемость казны. Ключевский, описывая бюджет 1724 г., с мрачной улыбкой заключает: «Петр к концу царствования был в 3,5 раза богаче своего старшего брата Федора Алексеевича»34. Подушная подать, будучи прямым налогом, перегнала по наполнению казны косвенные налоги, которые в XVII в. имели решительный перевес.
33. Ключевский В.О. Соч. Т. 4. С. 69.

34. Там же.
52 Ключевский охарактеризовал бюджет 1724 г. исключительно с количественной стороны. Самодержавный правитель сам определял, каким должны быть у бюджета доходная и расходная части, самостоятельно оценивал платежеспособность населения и тяжесть налогового бремени, которую могут нести тягловые сословия согласно положению, высказанному в регламенте Камер-коллегии: «никакого государства в свете нет, которое бы наложенную тяжесть снесть не могло, ежели, правда, равенство и по достоинству в податях и расходах осмотрено будет»35. Иными словами, народ способен вынести любое налоговое бремя, если оно, по мнению царя, справедливо и возложено на сословия, которые его могут нести.
35. Там же.
53 Разумеется, бюджету Петра I с точки зрения качественной характеристики далеко до принимаемого в XVIII в. английского бюджета, имевшего строгую законодательную основу, одобрение представительным органом доходной и расходной частей, плановую основу. Но идея планирования системы государственных доходов и расходов, их правового упорядочения начнет осуществляться Петром I. В 1722 г. Камер-коллегия составила роспись доходов и расходов. Затем последовали другие росписи, нацеленные на ожидаемое время. Иными словами, идея бюджета – плана, воспринятая русским самодержцем, медленно будет совершенствоваться в течение XVIII столетия, найдет освещение в работе выдающегося русского государственного деятеля М.М. Сперанского «План финансов» в первой четверти XIX в.
54 Характеризуя бюджет – план в его эмбриональном состоянии в царствование Петра I, заметим, что его использование принципиально исключало гласность, причем такой подход распространялся на все финансовое хозяйство. Люберас, по чертежу которого учреждались петровские коллегии, о Камер-коллегии, составлявшей роспись доходов и расходов, писал: «Чтобы тайна их (финансов), как главного нерва государства, оставалась скрытой от всех иностранцев, следует допускать к финансам только действительных тайных советников»36. Росписи доходов и расходов, составлявшиеся после Петра I, оставались секретными вплоть до середины XIX в. Принципы планирования и гласности были положены в основу бюджетной деятельности в процессе проведения бюджетной реформы в 1862 г.
36. Цит. по: Кузовков Д. Бюджет государственный // БСЭ. Т. 8. М., 1927. С. 387.
55 При преемниках Петра I «росписи» не всегда составлялись. Только в правление Екатерины II в 1769 г. составляется окладная книга для всего государства, в которой учитываются все доходы и расходы, особенно расходы, т.к. они предусматривали жалованье чиновников.
56 Финансовый контроль. Вполне можно полагать, что Петр I, посещая еще подростком Немецкую слободу в Москве и слушая часто неприглядные оценки иностранцев о работавших в приказной системе чиновниках, их казнокрадстве, коррупции, пришел к выводу, что без контрольного органа ему трудно будет управлять государством. Зафиксируем как факт: преобразования Петра I в сфере государственного управления начинаются с учреждения в 1699 г. Ближней канцелярии, являвшейся частью Боярской думы, осуществлявшей контроль за финансовой деятельностью каждого Приказа и обязанной докладывать регулярно царю о поступавших в казну доходах и сделанных расходах37.
37. См.: Коняев А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России. М., 1959. С. 30 - 35.
57 В Ближнюю канцелярию собирались главы приказов и составляли «консилию министров», являвшуюся прямым предшественником Сената. В Канцелярию ежемесячно поступали финансовые отчеты приказов, затем губерний, на основании которых составляли годовые балансовые ведомости доходов и расходов.
58 Ближняя канцелярия была упразднена в 1711 г. с учреждением Правительствующего Сената, которому были переданы финансово-контрольные функции. Задача Сената заключалась в том, чтобы «смотреть во всем государстве расходы, и ненужные, а особливо напрасные оставлять». Сенат – орган высшего управления, ему были подчинены все приказы, в т.ч. выполнявшие исключительно финансовые функции. После замены в 1718 г. приказов как органов исполнительной власти коллегиями и образования в их числе Ревизион-коллегии как финансово-контрольного органа Петр I подчиняет новые органы Сенату. В 1722 г. Ревизион-коллегия преобразуется в Ревизион-контору при Сенате38 как финансово-контрольная структура.
38. См.: ПСЗРИ. 1722. Т. 6. № 3877.
59 Ревизион-контора обязана была собирать отчеты от всех подконтрольных ей учреждений и о всех обнаруженных злоупотреблениях в области финансов доносить Сенату. Ревизион-контора обязана была иметь ведомость о всех государственных доходах и расходах39. По докладу Ревизион-конторы Сенат обязал все коллегии с 1723 г. вести денежную и материальную отчетность по тем формам, которые указаны в Регламенте адмиралтейском. Этим было положено начало созданию органов ведомственного финансового контроля. Внедрению финансового контроля в армии и флоте Петр I придавал большое значение, т.к. военные расходы составляли почти две трети всех государственных расходов.
39. См.: ПСЗРИ. 1723. Т. 6. № 4127.
60 Вообще для XVIII столетия, особенно для первой четверти, в области финансового контроля характерно культивирование порядка отчетности, требовавшего большого количества официальных бумаг. Чтобы вести такую отчетность, руководителей принуждали к этому, наказывая штрафами и угрожая «ссылкой на вечную каторгу». Каждое учреждение ежегодно представляло на проверку в Ревизион-контору при Сенате.
61 В мае 1733 г. утверждается регламент Ревизион-коллегии, на которую возлагалась обязанность ежегодно составлять сводную ведомость («генеральную табель»), где указывался размер всех государственных доходов и расходов40.
40. См.: ПСЗРИ. 1733. Т.8. № 6391.
62 Фискалы – особый вид финансового контроля в правление Петра I. Самая важная функция Сената состояла в надзоре за всем управлением, но прежде всего за финансовым управлением. Одним из актов Сената, по которому финансовый контроль охватывал всю страну и всех лиц без разбора, являлся Указ от 5 марта 1711 г.41 В нем Сенату предписывалось создать корпус фискалов во главе с обер-фискалом, которые, будучи своего рода сыщиками, обязаны были тайно наблюдать за всеми, кто покушается на казну государеву, доносить на них и привлекать их к ответственности перед Сенатом. В.О. Ключевский правильно отмечал: «Фискальство было по закону вспомогательным орудием Сената; но сенаторы обращались с фискалами презрительно и грубо, потому что они доносили царю и на Сенат»42.
41. См.: ПСЗРИ. 1711. Т. 4. № 2330.

42. Ключевский В.О. Соч. Т. 4. С. 107.
63 Система фискалов сетью охватывала всю страну. В каждом городе государства должно было быть по одному -два фискала. Особой слежке подлежали те, кто был близок к «государственной казне». Не забудем обратить внимание на такую деталь: если обвинение фискал не доказал, ему это в вину не ставилось.
64 В последний год жизни Петра I особенно волновала информация о казнокрадстве на всех этапах власти, он внимательно следил за следственными делами, назначив для этого особую комиссию. Рассказывали, что обер-фискал Мякинин, докладывавший эти дела, однажды спросил царя: «Обрубать ли только сучья или положить топор на самые корни? – Руби все дотла», – отвечал Петр, так что, добавляет живший тогда в Петербурге иностранец Фоккеродт, если бы царь прожил еще несколько месяцев, мир бы услышал о многих казнях43.
43. См.: там же. С. 198.
65 Эпилог. Подводя итоги финансово-правового анализа эпохи Петра I, хотелось бы напомнить общую оценку, которая была дана этому человеку историком С.М. Соловьевым: «Никогда ни один народ не совершал такого подвига, какой был совершен русским народом в первую четверть XVIII века. На исторической сцене явился народ малоизвестный, бедный, слабый, не принимавший участия в общей европейской жизни, неимоверными усилиями, страшными пожертвованиями он дал законность своим требованиям, явился народом могущественным, но без завоевательных стремлений, успокоившийся, как только приобретено было необходимое для его внутренней жизни»44.
44. Соловьев С.М. Указ. соч. Кн. 9. Т. 17. М., 1963. С. 549.
66 На основе этой содержательной и многоаспектной оценки сделаем ряд конкретных выводов и ответим на вопрос: каких успехов – больших и малых достиг великий реформатор? Назовём некоторые из них.
67
  1. Возвращение и присоединение к России северо-западных земель, в т.ч. восточного берега Балтийского моря, где был построен военный флот, возникли торговые гавани и выросла еще одна столица – Санкт-Петербург.
68
  1. Окончательное возвращение в лоно России юго-западных русских земель с центром в Киеве, пришедших в запустение после монголо-татарского ига и пребывавших в течение трех столетий в составе Польши, Литвы и Турции. Один из глубоких русских умов второй половины XIX в. Ю.Ф. Самарин писал по этому поводу: «Чтобы не говорили, а Московское государство спасло материальное существование простого народа в Украине, оно положило конец притязаниям Польши, спасло православие и вывело ненавистную Унию. Всего этого Украина для себя не могла сделать»45.
45. Самарин Ю.Ф. Литература и история. Т. 1. СПб., 2013. С. 412.
69
  1. Проведение фундаментальной финансовой реформы. Петр I признавался, что для него из всех правительственных проблем наиболее трудной и интересной помимо военного дела являлась финансовая в процессе ее решения. Финансовая политика Петра I включала в себя широкий спектр финансовых отраслей: налоговую, бюджетную, финансово-контрольную, эмиссионную (денежную). Царь любил порядок в сфере финансовой деятельности, непременно связывая его с правом. Каждое финансовое деяние, решался ли вопрос об организации нового финансового органа власти или о введении нового налога, имело основанием закон. При Петре I наблюдается подъем законодательства, он понимает значение и силу в любой сфере общественной жизни.
70
  1. Петр I не только издает законы, он идет дальше. Открываются школы для обучения дворянства и чиновничества праву. Незадолго до его смерти учреждается Академия наук, одним из трех отделов которой является юридический, что можно было рассматривать как стартовую площадку для развития юридической науки, в т.ч. науки финансового права.

References

1. Alekseyenko M. Poll tax in Russia. Kharkiv, 1870. P. 17 (in Russ.).

2. Andreevsky I.E. About governors, voivodes and governors. SPb., 1864 (in Russ.).

3. Bezobrazov V.P. On some phenomena of monetary circulation in Russia. M., 1963. P. 28 (in Russ.).

4. History of the USSR. Vol. 3. M., 1967. P. 204, 205, 215, 240, 241 (in Russ.).

5. Klyuchevsky V.O. Course of Russian history. Vol. 4. M., 1937. P. 64 (in Russ.).

6. Klyuchevsky V.O. Essays. Vol. 4. M., 1958. P. 53, 54, 69, 107, 129, 130, 134, 148, 149, 194, 198, 356 (in Russ.).

7. Kovanko P.L. The main reforms carried out by N.H. Bunge in the financial system of Russia. Kiev, 1901. P. 19, 20 (in Russ.).

8. Konyaev A.I. Financial control in pre-revolutionary Russia. M., 1959. P. 30–35 (in Russ.).

9. Kuzovkov D. State budget // BSE. Vol. 8. M., 1927. P. 387 (in Russ.).

10. Lamansky E.I. Historical sketch of monetary circulation in Russia from 1650–1817 // In the book: Collection of statistical data about Russia. Book 2. SPb., 1851. P. 71–80 (in Russ.).

11. Milyukov P.N. State economy of Russia in the first quarter of the XVIII century and the reform of Peter the Great. SPb., 1905 (in Russ.).

12. Pososhkov I.T. The book about poverty and wealth and other works. M., 1951. P. 182, 183 (in Russ.).

13. Pososhkov I.T. Essays. Vol. 1. M., 1842. P. 3 (in Russ.).

14. Samarin Yu. F. Literature and history. Vol. 1. SPb., 2013. P. 412 (in Russ.).

15. Cathedral Code of 1649. M., 1961 (in Russ.).

16. Solovyov S.M. History of Russia since ancient times. Book 9. Vol. 17. M., 1963. P. 549; book 10. P. 477 (in Russ.).

17. Tolstoy D.A. History of financial institutions in Russia from the time of the founding of the state to the death of the Empress Catherine II. SPb., 1848 (in Russ.).