Bicameralism as a principle of Parliament: historical experience and problems of modern Russia
Table of contents
Share
Metrics
Bicameralism as a principle of Parliament: historical experience and problems of modern Russia
Annotation
PII
S013207690007198-9-1
DOI
10.31857/S013207690007198-9
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Alexandra Chervinskaya 
Affiliation: Central Russian Institute of management-branch of RANEPA under the President of the Russian Federation
Address: Russian Federation, Orel
Edition
Pages
166-174
Abstract

The features of the origin and development of parliamentarism, the evolution of Parliament from consultative bodies under the monarch in an independent peer unicameral or bicameral governments, with the active development of the ideas of popular representation and separation of powers. The key characteristics of the institutional nature of the bicameral principle of Russian parliamentarism, its advantages and disadvantages are investigated. Possible ways of development of constitutional representation as a methodological basis of the structure of Parliament are analyzed. The Federal Assembly of the Russian Federation is qualified as a representative body combining mixed types of representation: territorial-political and people's representation. It is concluded that the combination of national and territorial elected representation in the bicameral Parliament allows to achieve the identity of parliamentarism and popular representation based on the recognition of national sovereignty, separation of powers, the rule of human rights and other fundamental values of constitutional democracy.

Keywords
Parliament, people's representation, territorial and political representation, form, bicameralism, sovereignty, institution, development, democracy
Received
16.10.2019
Date of publication
02.12.2019
Number of characters
31280
Number of purchasers
15
Views
209
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf 100 RUB / 1.0 SU

To download PDF you should sign in

1 Парламенты большинства стран мира эволюционировали из совещательных органов при монархах в самостоятельные коллегиальные органы власти при активном развитии и внедрении в политическую практику идей естественного права, общественного договора, народного суверенитета и разделения властей1. Институт наследственной монархии не мог удовлетворять концепции народного суверенитета, этому принципу не отвечало и сословное представительство2. Однако народное представительство и монархия в совокупности с институтом присяжных заседателей соответствовали принципам Дж. Локка и Ш. Монтескьё о разделении властей. Концепция государственного суверенитета Ж. Бодена способствовала абсолютизации власти государства, но не конкретного его органа. Тем самым принцип суверенитета не противоречил идее разделенной публичной власти, а дополнял ее, обогащая обновленным конституционным содержанием.
1. См.: Захаренко Г.И. Теория естественного права и общественный договор во взглядах русских просветителей второй половины XVIII века // История государства и права. 1998. № 1. С. 17; Лукин М.Л. Общественный договор: влияние на становление американской государственности, современные концепции // Норма. Закон. Законодательство. Пермь, 2013. С. 45 - 47; Пресняков М.В. Конституционная позитивация естественных прав // Правовое государство и гражданское общество: состояние и перспективы (К 20-летию принятия Конституции Российской Федерации). Иваново, 2013. С. 28.

2. См.: Москвина А.Г. Идеи сословного представительства как альтернатива российскому самодержавию второй половины XVI ̶ начала XVII в. // Административное право и процесс. 2012. № 4. С. 48; Баранчиков В.А., Цатурян Т.В. Государственно-правовые проблемы формирования сословного представительства в России // Пробелы в росс. законодательстве. 2014. № 2. С. 42.
2 При подобных обстоятельствах неудивительно, что парламентское строительство во многих странах отдавало предпочтение бикамерализму, в отличие от однопалатной структуры парламента. Сословное представительство «верхней» палаты гарантировало консерватизм, аристократизм, преемственность и определенную верность монархическим устоям. В свою очередь, нижние палаты парламентов обеспечивали народное представительство с его стихийностью, несдержанностью, зачастую с безответственностью. Все это в совокупности и системном единстве не могло рассматриваться как нечто противоречащее прогрессивным (для того времени) идеям общественного договора, суверенитета народа и разделения властей при сохранении определенной доли консервативности в общей организации государственной власти, основанной на монархической традиции.
3 Во всяком случае это было характерно для исторического пути не только Англии, Франции и Германии, но также и для царской, дореволюционной России. Созданный Петром I Сенат не занял позицию законосовещательного органа3, эта роль в конечном счете была отведена Государственному совету. После учреждения Николаем II выборной Государственной думы Государственный совет фактически занял место верхней палаты парламента, сосуществуя с Государственной думой4. Тем самым царь стремился обеспечить баланс консервативных монархических и прогрессивных демократических тенденций в государственном строительстве России начала XX в. В связи с этим И.П. Рыбкин утверждает, что парламентаризм в России был «нежелательным ребенком» для правящих кругов. Его становление и развитие «происходило в острой борьбе с самодержавием, самодурством чиновничества и исполнительной власти»5.
3. См.: Орлова С.А. Сенат как высший надзорно-контрольный и судебно-административный орган России // Правоведение. 2000. № 2. С. 227; Курков К.Н. К истории органов юстиции в России: Правительствующий Сенат как высший законосовещательный орган Российской Империи // Бюллетень Минюста РФ. 2004. № 2. С. 103; Горин А.Г. Из истории реформы Сената России в начале XX в. // Сов. государство и право. 1986. № 6. С. 111.

4. См.: Юртаева Е.А. Государственный совет в России (1906 - 1917 гг.) // Государство и право. 1996. № 4. С. 145 - 152.

5. Рыбкин И.П. Судьбы парламентаризма в России // Вестник межпарламентской ассамблеи. 1994. № 3. С. 10.
4 Конституционные институты нуждаются в «подкреплении» авторитетом прошлого в исторической ретроспективе. Многие авторы справедливо считают, что государства в их современном виде были созданы монархиями, однако единоличное монархическое правление, как правило, уравновешивалось совещательными коллегиальными органами при монархах вплоть до демократизации государственного строя в тех странах, где это вообще произошло.
5 Парламентаризм зарождался в период действия жестких законов и свирепых казней, когда допускалось осуждение на смерть под ничтожными предлогами6. Изначально парламенты представляли собой не более чем «послушное орудие» в руках монархов7. Для аргументации этого суждения достаточно вспомнить, что знаменитый британский акт “Petition of right”, который сегодня считается одним из «памятников» зарождающегося конституционализма, был в действительности лишь ходатайством перед королем8. Одна только «потеря политической инициативы» монарха квалифицировалась как крупное политическое достижение конституционного, институционального характера. Оппозиция несла серьезные риски наказания несогласных не только в Российском государстве, но и в других странах мира9. Монархи предпочитали полную покорность вплоть до унижения подданных и физического уничтожения «изменников» (т.е. политических противников главы государства)10. Твердые и законные границы власти конституционного характера появились гораздо позже, причем не во всех странах.
6. См.: Романовский Г.Б. Право на жизнь в российском конституционном праве // Современное право. 2006. № 9. С. 48.

7. См.: Гущина А.В. Парижский парламент в системе органов сословной монархии во Франции XIII - XV веков // Вестник Волжского ун-та им. В.Н. Татищева. Вып. 41. 2004. С. 202; Романовская В.Б. Законодательство английского парламента XIII - XV вв. (К вопросу формирования и развития сословно-представительной монархии в Англии):. дис. … канд. юрид. наук. М., 1990. С. 67).

8. См.: Кондратьев С.В. Дело пяти рыцарей и Петиция о праве // Правоведение. 2003. № 6. С. 153.

9. См.: Дмитриева О.В. Экономическая политика правительства Елизаветы I и парламентская оппозиция // Общество и государство в древности и Средние века. М., 1984. С. 73; Пономарева В.В. Парламентская оппозиция как социально-политический институт Великобритании XVIII в. // Актуальные проблемы теории и истории государства и права: сб. науч. тр. Вып. 5. Красноярск, 2009. С. 47.

10. См.: Гулямов Р.П. Государственная измена в средневековой Англии до и после статута 1352 года: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2004. С. 8.
6 К тому же, во избежание бунтов, революций, смут и мятежей, монархи понимали необходимость проявления осторожности, податливости, уступок и политического «маневрирования». Они старались пользоваться затруднительными обстоятельствами для упрочения своих позиций, но такой же прием часто применяли их политические оппоненты.
7 Действия монарха не могут вызывать постоянного и единодушного восторга народа и аристократического окружения. Вокруг монархов с течением времени складывались придворные партии, группировки влиятельных людей, которые не только одобряли политику главы государства, но часто сопротивлялись ей (явно или негласно)11. В связи с этим даже самые жестокие и авторитарные монархи предпочитали организацию при своей персоне совещательных органов, которые могли бы высказать альтернативную точку зрения. Такая традиция была, например, присуща русской Боярской думе (где практиковался инструментарий так называемого встречного мнения, т.е. возражения великому князю, обсуждения предлагаемых им мер государственной политики без широкой огласки, тайного совещания при альтернативности мнений)12. В целом бикамерализм был весьма уместным в условиях монархического строя, особенно если законодательство допускало наличие выборной нижней палаты народного представительства.
11. См.: Светова Е.А. Придворная элита в царствование Алексея Михайловича // История государства и права. 2009. № 6. С. 21, 22.

12. См.: Ключевский В. Боярская дума древней Руси. 4-е изд. М., 1909. С. 450.
8 В современной юридической науке отношение к бикамерализму весьма неоднозначное. Известный зарубежный идеолог лейборизма С. Криппс считает бикамерализм «бессмысленным» и «реакционным», так как в условиях признания народного суверенитета верхняя палата либо лишена «народности» в представительстве, либо являет собой «дубликат нижней палаты»13. Г.Д. Садовникова замечает, что верхние палаты парламентов нередко играют роль «консервативного тормоза прогрессивных преобразований», сдерживая более «демократичные» по способу формирования и характеру деятельности нижние палаты14. А.А. Мишин выделяет две исторические причины бикамерализма: «представительство аристократии» и «сдерживание радикализма нижней палаты»15. Однако представительства аристократии в современном российском обществе не требуется, а «радикализм» Государственной Думы, если он вообще существует, довольно успешно «сдерживается» президентской властью. В.Ю. Шевченко заявляет о «наличии в системе властвования института сильной президентской власти, который не вписывается в классическую систему разделения властей, однако имеет обширные полномочия, перекрывающие исключительные сферы ведения законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти»16.
13. On the Parliamentary System // New Delhi. 1959. May. P. 8.

14. См.: Садовникова Г.Д. Представительные органы в Российской Федерации: проблемы исторической обусловленности, современного предназначения и перспективы развития: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 334.

15. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. 17-е изд. М., 2013. С. 242.

16. Шевченко В.Ю. Прокуратура в системе разделения властей и государственном механизме защиты конституционных прав граждан: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 16.
9 Применительно к условиям современной России важной является точка зрения А.Е. Козлова, по мнению которого «практически все» федеративные государства «избрали двухпалатную структуру», что подтверждает необходимость бикамерализма в условиях федеративной формы государственного устройства17.
17. См.: Козлов А.Е. Парламентаризм и союз государств // Разделение властей и парламентаризм. М., 1992. С. 74.
10 Бикамерализм в структуре российского парламента и сочетание различных форм конституционного представительства имеют ряд важных достоинств и, одновременно с этим, недостатков18. Так, дифференциация палат Федерального Собрания РФ с точки зрения формы представительства и осуществляемых ими функций играет существенную роль в реализации конституционного принципа разделения властей. Тем самым поддерживается взаимный контроль Совета Федерации и Государственной Думы19. Следуя «принципу народного суверенитета (статья 3 Конституции Российской Федерации), формам его реализации, установленным в части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, праву граждан участвовать в управлении делами государства (статья 32 Конституции Российской Федерации)», а также «исходя из единого источника и носителя власти», Е.Ю. Киреева убеждена в том, что «не может быть абсолютного разделения органов государственной власти»20. Не абсолютизируя эту цель, следует, однако, признать, что система «сдержек и противовесов» оказывает весьма благотворное влияние на функционирование государственных органов в демократическом обществе21.
18. См.: Кравец И.А. Парламентаризм и бикамерализм в теории и российской истории // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 42; Ремингтон Т. Бикамерализм и Совет Федерации России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 3. С. 68 - 77.

19. См.: Ливеровский А.А., Стовповая Н.В. Конституционный принцип разделения государственной власти: проблемы преподавания // Конституционное право и конституционная компаративистика в системе российского юридического образования. М., 2009. С. 245; Ишеков К.А. Становление региональной системы разделения властей в России: начальный этап // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 8. С. 43.

20. Киреева Е.Ю. Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: вопросы методологии и практики: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 9.

21. См.: Арановский К.В. Разделение властей как условие конституционной демократии // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 6. С. 16.
11 Если государственная политика имеет целью быстрое развитие, стремительное движение вперед, активное реформирование устоявшихся в стране общественно-политических институтов и т.д., двухпалатная структура парламента представляет собой если не «барьер», то во всяком случае дополнительный «тормоз» этому. С однопалатным парламентом проще «найти общий язык» главе государства и правительству, организовать взаимные консультации и поддерживать компромиссные решения. Двухпалатный парламент, напротив, активизирует действие конституционного принципа «сдержек и противовесов» (ст. 10 Конституции РФ)22.
22. См.: Осавелюк А.М. Современный механизм системы сдержек и противовесов в зарубежных государствах // Государство и право. 1993. № 12. С. 105; Крылов Б.С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал росс. права. 1998. № 6. С. 3.
12 Кроме того, неизбежно складывается институциональная конкуренция (соперничество, состязательность)23 между палатами парламента, чего не может быть в механизме функционирования однопалатного представительного органа. Парламентарии каждой из палат в силу своего конституционно-правового положения стремятся «склонить весы на свою сторону», вынудить политического оппонента к уступкам. Это проявляется не только в законодательном процессе, который имеет достаточно ясную конституционно-правовую форму24, но и при принятии палатами парламента подзаконных нормативных правовых актов25, формулировке ими политических заявлений26. Степень состязательности в парламентской деятельности возрастает при критических обстоятельствах.
23. См.: Кузнецов И.И. Транснациональные отношения в системе государств: партнерство или новый виток соперничества? // Космополис. Альманах. М., 1999. С. 122; Гуторова А.Н. Принцип политической конкуренции как основа взаимодействия политических партий в демократическом государстве: Междунар. науч.-практ. конф., посвященная 20-летию Конституции Российской Федерации. Кемерово, 2014. С. 73.

24. См.: Абрамова А.И. Взаимодействие палат российского парламента в современном законодательном процессе // Журнал росс. права. 2008. № 7. С. 31.

25. См.: Дорогин Р.В., Орлова М.Ф. Статус и компетенция палат Федерального Собрания Российской Федерации // Акме. 2008. № 4. С. 36.

26. См.: Овсепян Ж.И. Ключевые политические события и конституционные акты периода «перестройки» в СССР (1985 - 1991 гг.). Ч. 1 // Северо-Кавказский юрид. вестник. 2006. № 1. С. 3.
13 В современном демократическом обществе роль «верховного судьи» в политике должна быть отведена общественному мнению27. Конечно, ничто не препятствует верхней палате учитывать изменения в публичных умонастроениях, особенно в современных условиях активного развития и внедрения в повседневную жизнь электронных коммуникаций в сети Интернет28. Однако выборность нижней палаты гарантирует обязательность учета общественного мнения под угрозой неизбрания депутатов на новый срок. В случае признания концепции императивного мандата дополнительно к этому может использоваться досрочный отзыв депутата избирателями29. Такой «жесткой» зависимости от общественного мнения верхняя палата парламента не имеет.
27. См.: Халиулин В.Е. Демократия и общественное мнение как формы ограничения публичной власти // Ответственность власти перед гражданским обществом: механизмы контроля и взаимодействия. Саратов, 2014. С. 247; Побережный В.Д. Общественное мнение в системе социалистической демократии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1980. С. 6.

28. См.: Быков А.В. Интернет и демократия - перспективы развития // Вестник Омской юрид. академии. 2013. № 2 (21). С. 8; Казьмина Е.А. К вопросу о роли сети Интернет в развитии электронной демократии в современной России // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Томск, 2014. С. 103.

29. См.: Русаков К.А. Наказы, отчеты и отзыв как элементы императивного мандата выборного должностного лица: преимущества и недостатки в рамках российской правовой системы // Источники частного и публичного права. Тамбов, 2014. С. 227.
14 Но в этом состоит и одно из ее достоинств наряду, например, с независимым правосудием. Если конституция страны наделяет верхнюю палату парламента подзаконной компетенцией квазисудебного характера, можно рассчитывать на достижение побочного эффекта, связанного с большей степенью самостоятельности и независимости верхней палаты по сравнению с нижней. В связи с этим действующая Конституция РФ, на наш взгляд, правомерно наделяет Совет Федерации, а не Государственную Думу полномочием назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Генерального прокурора РФ. Отнесение этого к компетенции нижней палаты было бы менее целесообразным вследствие более «жесткой» зависимости Государственной Думы от общественного мнения. В вопросах кадров высших судебных и правоохранительных органов больше ценится беспристрастность, независимость и объективность30, чем приверженность меняющемуся общественному мнению, которое складывается под влиянием СМИ.
30. См., напр.: Самойлов М.Н. Квалификационная коллегия судей как квазисудебный орган // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2009. № 1. С. 74; Суменков С.С. Антимонопольный процесс как квазисудебный административно-юрисдикционный процесс // Бизнес, Менеджмент и Право. 2014. № 1 (29). С. 114.
15 Эти достоинства бикамерального парламентаризма возникают во многом благодаря наличию и полноценному функционированию нижней демократической палаты, обеспечивающей народное представительство. Если бы нижней выборной палаты не было, все указанные “достоинства” бикамерализма, по всей вероятности, прекратили бы свое существование вследствие отсутствия какой-либо политической легитимности, основанной на всеобщих, равных и периодически проводимых выборах31. Верхняя палата может скорректировать некоторые «изъяны» института выборного представительства народа, но в случае упразднения такого представительства она сама потеряла бы какой-либо смысл как конституционный институт. Исторические явления такого рода не возвращаются к своим истокам. В современной России невозможно реанимировать монархию и низвести положение демократического парламента до статуса совещательного органа при главе государства, сохранив при этом официальную приверженность ценностям народного суверенитета и разделения властей32. Выборность хотя бы одной из палат парламента – обязательное условие его функционирования в демократическом обществе. Причем указанные выше достоинства верхней палаты могут быть сохранены и при наличии ее выборности наряду с нижней палатой. При этом лишь важно, чтобы избирательные системы и формы представительства верхней и нижней палат не дублировали друг друга.
31. Это признается не только юридической наукой, но и политическими лидерами современной России (см., напр.: Грызлов Б.В. Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о выборах и столетии парламента // Представительная власть ̶ 21 век: законодательство, комментарии, проблемы. 2006. № 2. С. 1 - 3).

32. См.: Ким А.И. Соотношение народного представительства и выборов в СССР // Вопросы теории права и государственного строительства. Вып. 2. Томск, 1979. С. 3 - 14; Булаков О.Н. Выборы как механизм обеспечения народного представительства // «Черные дыры» в росс. законодательстве. 2011. № 6. С. 6, 7.
16 Изучение многочисленной современной юридической литературы, посвященной порядку формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, показывает, что многие авторы поддерживают идею перехода к выборному способу его формирования в силу одного только стремления к демократизации российского общества33. Имеющийся порядок формирования им не представляется демократичным. Выход обнаруживается в переходе к выборному способу формирования обеих палат Федерального Собрания34. Каковы дальнейшие, причем долгосрочные, последствия подобного конституционного решения – в расчет не принимается. Однако нетрудно предположить, что, если каждая из палат Федерального Собрания РФ будет формироваться на основе одной и той же избирательной системы с одной и той же формой народного представительства, рано или поздно возникнет вопрос: зачем вообще нужны две палаты в парламенте?
33. См.: Смоленская А.А. Формирование Совета Федерации: эволюция и современное состояние // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 10. С. 34; Балытников В.В. К вопросу о совершенствовании порядка формирования Совета Федерации // Юрист. 2000. № 8. С. 2, 3; Городецкий В.М. Еще один взгляд на ситуацию, связанную с принятием Закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания» // Конституционное и муниципальное право. 2001. № 2. С. 4, 5; Комарова В.В. Динамика процесса формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Право и политика. 2002. № 9. С. 26 - 30.

34. См.: Астафичев П.А. Проблемы правового регулирования формирования Совета Федерации в современной России: Материалы межвуз. науч.-практ. конф. «Государство, право, управление – 2008». М., 2008. С. 68.
17 Если и Совет Федерации, и Государственная Дума позиционируются как органы общенародного представительства, основанного на всеобщем, равном и прямом избирательном праве, то в перспективе (особенно долгосрочной, хотя не исключена и краткосрочная) российский парламент неизбежно должен эволюционировать в однопалатный. Бикамеральную структуру «не спасет» ни двухступенчатая законодательная процедура (с правом Совета Федерации Федерального Собрания РФ на одобрение и отклонение федеральных законов, принятых Государственной Думой, а также правом преодоления президентского «вето» совместным решением квалифицированного большинства парламентариев каждой из палат Федерального Собрания РФ), ни разграничение подзаконной компетенции Совета Федерации и Государственной Думы. Методологической основой структуры парламента является форма конституционного представительства. При тождественности форм представительства двухпалатный парламент лишается смысла и с течением времени будет вынужден эволюционировать в однопалатный представительный орган. В современной России нет необходимости в возрождении сословного представительства или каких-либо иных архаичных представительных форм, которые не основаны на всеобщем, равном, прямом и тайном избирательном праве. Поэтому единственным перспективным основанием для сохранения и развития бикамерального парламентаризма может быть лишь сочетание всеобщего, равного народного представительства (нижняя палата) и представительства субъектов федеративного государства (верхняя палата).
18 Ключевой институциональной особенностью верхней палаты парламента в случае территориальной формы выборного представительства является отклонение от принципа равенства35. В условиях России это проявляется в неравенстве субъектов Российской Федерации по числу избирателей, значимости представляемых потребностей и интересов, их роли и влияния на политику страны. В частности, города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) в случае территориального представительства получают гораздо меньший вес мандатов, чем это наблюдается при общенародном представительстве. При этом нижняя палата парламента должна более строго придерживаться принципов всеобщего и равного избирательного права. В связи с этим вызывает неоднозначную оценку правовая позиция Конституционного Суда РФ, занятая им в течение первых лет после конституционной реформы 1993 г. по вопросу о допустимости ограничения равенства избирательных прав граждан при организации выборов в Государственную Думу. Законодательная норма о том, что на территории каждого субъекта Российской Федерации должен быть образован не менее чем один избирательный округ при формировании 225 депутатов нижней палаты с использованием мажоритарной избирательной системы, приводит к необоснованному распространению принципа «неравного» народного представительства на обе палаты Федерального Собрания РФ36.
35. См.: Полянцев Н.И. Принцип равного избирательного права в советском государстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1956. С. 7.

36. См.: постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта “а” пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» // СЗ РФ. 1998. № 25, ст. 3002.
19 Отклонение от равного (по числу избирателей) народного представительства при формировании путем выборов Совета Федерации естественно и конституционно желательно. То же явление при организации выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, на наш взгляд, вызывает противоположные последствия. Требования равенства избирательных округов по числу избирателей в процессе формирования нижней палаты парламента должны быть более строгими. В противном случае возникает угроза дублированного представительства в палатах Федерального Собрания. Впрочем, следует оговориться, что в современных условиях невыборного способа формирования Совета Федерации это не имеет столь ключевого значения. В связи с этим анализируемая правовая позиция Конституционного Суда РФ не должна подвергаться чрезмерной критике. Важно подчеркнуть, что в случае перехода к выборному способу формирования Совета Федерации необходима соответствующая этому корректировка законодательства о выборах депутатов Государственной Думы, которая гарантировала бы в долгосрочной перспективе высокую степень равенства представительства при организации выборов в мажоритарных округах. Искажение равенства представительства в оставшейся части 225 мандатов, замещаемых посредством использования пропорциональной избирательной системы, достигается последовательным уменьшением заградительного барьера для политических партий, которые обладают статусом избирательного объединения.
20 Если можно так сказать, Совет Федерации, в отличие от Государственной Думы, представляет собой «нестоличный» институт представительства, который усиливает роль и влияние регионов и муниципалитетов на политику страны (в противовес крупным городам и другим значительным поселениям). Чем выше плотность населения, тем меньше представительства в верхней палате парламента. При формировании Государственной Думы действует противоположный принцип в силу более строго поддерживаемого законодателем равенства избирательных прав граждан (но не равенства субъектов Российской Федерации). В современных условиях назначения членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ решениями законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации данная закономерность сохраняется. Это исключает статус верхней палаты как «дубликата» нижней, наделяя парламентский бикамерализм конституционным смыслом.
21 Представительство субъектов Российской Федерации не запрещает использования избирательной системы (данный опыт традиционно присущ конституционным системам США, Италии и Японии, однако даже в Великобритании, для которой всегда был характерен «феодальный» способ формирования верхней палаты, в марте 2007 г. Палатой общин был принят Закон о переходе к выборности Палаты лордов). Главное, чтобы эта система отражала структуру субъектов Федерации (в унитарных государствах – иных публично-территориальных единиц) и не повторяла электоральной материи общенародного представительства, основанного на всеобщем и равном избирательном праве. При этом, как верно подчеркнул С.Д. Князев, «подходить к реформированию избирательных отношений необходимо максимально обдуманно и взвешенно, опираясь на выявленные эмпирическим путем тенденции демократического развертывания российской избирательной системы»37.
37. Князев С.Д. Избирательное право в правовой системе Российской Федерации (Проблемы теории и практики): дис. … д-ра. юрид. наук. Владивосток, 1999. С. 42.
22 Представительство регионов не может быть «равным» по смыслу института равенства общенародного представительства38. Субъекты Российской Федерации имеют различную численность населения, однако в Совете Федерации они должны быть представлены пропорционально численности субъектов Федерации (не их населения). Возможен дифференцированный подход по самым различным основаниям (количество представителей от каждого региона, мажоритарная или пропорциональная избирательная система, добровольность голосования или обязательный вотум). Но это представительство во всех случаях должно быть всеобщим и основываться на тайне волеизъявления граждан.
38. См.: Зорькин В.Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России // Журнал росс. права. 2004. № 6. С. 9.
23 При таком подходе к правовому регулированию конституционных отношений верхняя палата парламента, с одной стороны, приобретает свойство легитимности, основанное на всеобщем и тайном избирательном праве, с другой – исключается дублированное представительство палат. Более того, каждая из палат вправе считаться институтом народного представительства, что означает переход от формального наименования парламента «народно-представительным» к фактическому конституционному статусу органа народного представительства. В более широком, теоретическом контексте (с учетом многообразия форм парламентаризма в России и зарубежных странах) следует признать, что бикамерализм – это форма устройства парламента, но не обязательно народного представительства. Наименование парламента органом народного представительства может быть сугубо формальным, точнее говоря, титульным. При этом сочетание общенародного и территориального выборного представительства в двухпалатном парламенте позволяет добиться тождественности парламентаризма и народного представительства, основанной на подлинном признании народного суверенитета и других основополагающих ценностей конституционной демократии (разделения властей, верховенства прав человека и т.д.).

References

1. Abramova A.I. Interaction of the chambers of the Russian Parliament in the modern legislative process // Journal of the Russian law. 2008. No. 7. P. 31 (in Russ.).

2. Aranovsky K.V. The separation of powers as a condition of constitutional democracy // Journal of constitutional justice. 2012. No. 6. P. 16 (in Russ.).

3. Astafichev P.A. Problems of legal regulation of formation of the Federation Council in modern Russia: Materials of interuniversity. science.- prakt. Conf. "State, law, governance - 2008". M., 2008. P. 68 (in Russ.).

4. Bulatnikov V.V. On improving the procedure of forming the Federation Council // Lawyer. 2000. No. 8. P. 2, 3 (in Russ.).

5. Baranchikov V.A., Tsaturyan T.V. State-legal problems of formation of class representation in Russia // Gaps in Russian legislation. 2014. No. 2. P. 42 (in Russ.).

6. Bykov A.V. The Internet and democracy - perspectives of development // Bulletin of Omsk law Academiy. 2013. No. 2 (21). P. 8 (in Russ.).

7. Gorin A.G. From the history of the reform of the Senate of Russia in the early XX century // State and Law. 1986. No. 6. P. 111 (in Russ.).

8. Gorodetsky V.M. Another look at the situation associated with the adoption of the Law "On the formation of the Federation Council of the Federal Assembly" // Constitutional and Municipal Law. 2001. No. 2. P. 4, 5 (in Russ.).

9. Gryzlov B.V. Chairman of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation on elections and the centenary of Parliament // Representative power 21 century: legislation, comments, problems. 2006. No. 2. P. 1 - 3 (in Russ.).

10. Gulyamov R.P. High treason in medieval England before and after the Statute of 1352: abstract … PhD in Law. Rostov n/D., 2004. P. 8 (in Russ.).

11. Gutorova A.N. the Principle of political competition as the basis for the interaction of political parties in a democratic state: International. science.- prakt. Conf., dedicated to the 20th anniversary of the Constitution of the Russian Federation. Kemerovo, 2014. P. 73 (in Russ.).

12. Gushchina A.V. The Paris Parliament in the system of bodies of the estate monarchy in France of XIII - XV centuries // Vestnik Tatishchev Volzhsk un-ta im. Vol. 41. 2004. P. 202 (in Russ.).

13. Dmitrieva O.V. Economic policy of the government of Elizabeth I and parliamentary opposition // Society and the state in antiquity and the Middle ages. M., 1984. P. 73 (in Russ.).

14. Dorogin R.V., Orlova M.F. Status and competence of the chambers of the Federal Assembly of the Russian Federation. 2008. No. 4. P. 36 (in Russ.).

15. Zakharenko G.I. Theory of natural law and social contract in the views of Russian educators of the second half of the XVIII century // History of state and law. 1998. No. 1. P. 17 (in Russ.).

16. Zorkin V.D. On threats to the constitutional order in the XXI century and the need for legal reform in Russia // Journal of the Russian law. 2004. No. 6. P. 9 (in Russ.).

17. Isakov K. A. Formation of a regional system of separation of powers in Russia: the initial phase // State power and local self-government. 2009. No. 8. P. 43 (in Russ.).

18. Kazmina E.A. On the role of the Internet in the development of electronic democracy in modern Russia // Legal problems of strengthening Russian statehood. Tomsk, 2014. P. 103 (in Russ.).

19. Kim A.I. Correlation of people's representation and elections in the USSR // Questions of the theory of law and state construction. Vol. 2. Tomsk, 1979. P. 3-14 (in Russ.).

20. Kireeva E. Yu. Municipal service in the conditions of public administration reform: questions of methodology and practice: dis. … d-r of Law. Moscow, 2010. C. 9 (in Russ.).

21. Klyuchevsky V. Boyar Duma of ancient Russia. 4th ed. M., 1909. P. 450 (in Russ.).

22. Knyazev S.D. Electoral law in the legal system of the Russian Federation (Problems of theory and practice): dis. ... d-r of Law. Vladivostok, 1999. P. 42 (in Russ.).

23. Kozlov A.E. Parliamentarism and the Union of States // Separation of powers and parliamentarism. M., 1992. P. 74 (in Russ.).

24. Komarova V.V. Dynamics of the formation of the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation // Law and politics. 2002. No. 9. P. 26–30 (in Russ.).

25. Kondratev S.V. The case of the five knights and the Petition of law // Jurisprudence. 2003. No. 6. P. 153 (in Russ.).

26. Kravets I.A. Parliamentarism and bicameralism in theory and Russian history // Constitutional and municipal Law. 2015. No. 4. P. 42 (in Russ.).

27. Krylov B.S. Separation of power: checks and balances // Journal of the Russian law. 1998. No. 6. P. 3 (in Russ.).

28. Kuznetsov I.I. Transnational relations in the system of States: partnership or a new round of competition? // Cosmopolis. Almanac. M., 1999. P. 122 (in Russ.).

29. Kurkov K.N. On the history of justice in Russia: the governing Senate as the Supreme legislative body of the Russian Empire // Bulletin of the Ministry of justice of the Russian Federation. 2004. No. 2. P. 103 (in Russ.).

30. Liverovsky A.A., Stovpova N.V. Constitutional principle of separation of state power: problems of teaching // Constitutional Law and constitutional comparative studies in the system of Russian legal education. M., 2009. P. 245 (in Russ.).

31. Lukin M.L. Social contract: influence on the formation of American statehood, modern concepts // Norm. Law. Legislation. Perm, 2013. P. 45-47 (in Russ.).

32. Mishin A.A. Constitutional (State) Law of foreign countries. 17th ed. M., 2013. P. 242 (in Russ.).

33. Moskvina A.G. Ideas of class representation as an alternative to the Russian autocracy of the second half of the XVI beginning of the XVII century // Administrative Law and process. 2012. No. 4. P. 48 (in Russ.).

34. Ovsepyan Zh. I. Key political events and constitutional acts of the period of "perestroika" in the USSR (1985 - 1991). Part 1 // North Caucasian legal bulletin. 2006. No. 1. P. 3 (in Russ.).

35. Orlova S.A. Senate as the Supreme Supervisory and control and judicial-administrative body of Russia // Jurisprudence. 2000. No. 2. P. 227 (in Russ.).

36. Osavelyuk A.M. Modern mechanism of the system of checks and balances in foreign States // State and Law. 1993. No. 12. P. 105 (in Russ.).

37. Poberezhny V.D. Public opinion in the system of socialist democracy: abstract ... PhD in Law. M., 1980. P. 6 (in Russ.).

38. Polyantsev N.I. the Principle of equal suffrage in the Soviet state: abstract ... PhD in Law. L., 1956. P. 7 (in Russ.).

39. Ponomareva V.V. Parliamentary opposition as a socio-political institution of Great Britain of the XVIII century // Actual problems of theory and history of state and law: collection of proceedings. Vol. 5. Krasnoyarsk, 2009. P. 47 (in Russ.).

40. Presnyakov M.V. Constitutional positivation of natural rights // Legal state and civil society: state and prospects (To the 20th anniversary of the adoption of the Constitution of the Russian Federation). Ivanovo, 2013. P. 28 (in Russ.).

41. Remington T. Bicameralism and the Russian Federation Council // Constitutional Law: Eastern European review. 2003. No. 3. P. 68 - 77 (in Russ.).

42. Romanovskaya V.B. Legislation of the English Parliament of the XIII - XV centuries. (On the formation and development of class-representative monarchy in England): dis. ... PhD in Law. M., 1990. P. 67) (in Russ.).

43. Romanovsky G.B.Tthe Right to life in the Russian Constitutional Law // Modern law. 2006. No. 9. P. 48 (in Russ.).

44. Rusakov K.A. Orders, reports and feedback as elements of the mandatory mandate of an elected official: advantages and disadvantages within the Russian legal system. Sources of private and public law. Tambov, 2014. P. 227 (in Russ.).

45. Rybkin I.P. Destinies of parliamentarism in Russia // Bulletin of the Interparliamentary Assembly. 1994. No. 3. P. 10 (in Russ.).

46. Sadovnikova G.D. Representative bodies in the Russian Federation: problems of historical conditionality, modern purpose and prospects of development: dis. ... d-ra of Law. M., 2013. P. 334 (in Russ.).

47. Samoylov M.N. Qualification Collegium of judges as a quasi-judicial body // Scientific proceedings of the Russian Academy of advocacy and notaries. 2009. No. 1. P. 74 (in Russ.).

48. Svetova E. A. The Court elite in the reign of Alexei Mikhailovich // History of state and law. 2009. No. 6. P. 21, 22 (in Russ.).

49. Smolenskaya A.A. Formation of the Federation Council: evolution and current state // Constitutional and Municipal Law. 2012. No. 10. P. 34 (in Russ.).

50. Sumenkov S.S. Antimonopoly process as a quasi-judicial administrative and jurisdictional process // Business, Management and Law. 2014. No. 1 (29). P. 114 (in Russ.).

51. Khaliulin V.E. Democracy and public opinion as forms of restriction of public power // Responsibility of power to civil society: mechanisms of control and interaction. Saratov, 2014. P. 247 (in Russ.).

52. Shevchenko V. Yu. Prosecutor's office in the system of separation of powers and the state mechanism of protection of constitutional rights of citizens: abstract ... PhD in Law. Saratov, 2009. P. 16 (in Russ.).

53. Yurtaeva E. A. The State Council in Russia (1906 - 1917) // State and Law. 1996. No. 4. P. 145–152 (in Russ.).

54. On the Parliamentary System // New Delhi. 1959. May. P. 8.